Propozycje zmian w regulacjach dot. Zintegrowanego Systemu Kwalifikacji

2016-07-20

W odpowiedzi na pismo z dnia 15 czerwca 2016 r., znak: DSWM-WPS.4061.24.2016.LB.1 w sprawie konsultacji do projektu rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej w sprawie regulaminu pracy komisji do oceny wniosków o wpis na listę podmiotów uprawnionych do pełnienia funkcji zewnętrznego zapewniania jakości, wzoru umowy z podmiotem  zapewniania jakości oraz sposobu ustalania wysokości wynagrodzenia z tytułu tej umowy wydawanego na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art 60 ust. 5 ustawy z dnia 22 grudnia 2015 r. o Zintegrowanym Systemie Kwalifikacji przekazaliśmy uwagi Konfederacji Lewiatan.

W kontekście konsultowanej regulacji należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 25 ustawy „1. Minister właściwy w drodze obwieszczenia informuje o włączeniu kwalifikacji rynkowej do Zintegrowanego Systemu Kwalifikacji. Obwieszczenie podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej „Monitor Polski".  2. Obwieszczenie zawiera informacje o: 6) w razie potrzeby, dodatkowych wymaganiach wynikających ze specyfiki danej kwalifikacji, dotyczących:  a) zakresu i częstotliwości ewaluacji wewnętrznej, o których mowa w art. 64 ust. 1 i 2, b) zakresu i częstotliwości sporządzania raportów z zewnętrznego zapewniania jakości, o których mowa w art. 68 ust. 1 i 2, c) zakresu i częstotliwości składania sprawozdań z działalności, o których mowa w art. 76 ust. 1-3;". W związku z tym zapisem może zaistnieć sytuacja, w której różne kwalifikacje mają różne zakresy i częstotliwości działań związanych z zewnętrznym zapewnianiem jakości oraz różne częstotliwości składania raportów i sprawozdań. Nie budzi to generalnych zastrzeżeń, jednak zgodnie z przedłożonym projektem rozporządzenia uwzględnia się jedynie stawki za zakres w/w prac (par. 4 ust. 1 pkt 1)), ale nie określa czy są to stawki maksymalne, czy stawki niezależne od częstotliwości wykonywanych prac. W związku z tym powstaje wątpliwość odnośnie tego jak liczba stawek kształtuje się, jeśli zakres prac związanych z zewnętrznym zapewnianiem jakości dla różnych kwalifikacji jest inny oraz kto i w jaki sposób o tym decyduje. Jeśli zakres prac może być większy lub mniejszy, to także powstaje pytanie jak w stosunku do tego mają się zapisy par. 4 ust. 5 rozporządzenia, w którym koszty podróży służbowej nie mogą przekroczyć 2 dób podróży służbowej - w przypadku realizacji zadań, o których mowa w ust. 1 pkt 2 rozporządzenia i 21 dób w przypadku zadań, o których mowa w ust. 1 pkt 3 rozporządzenia. Niezrozumiały jest też zapis par. 4 ust. 5 rozporządzenia, w którym zaplanowane koszty powinny odpowiadać zakresowi prac z par. 4 ust 1: - w rozporządzeniu nie zaplanowano kosztów podróży wynikających z zadań zaplanowanych w par. 4 ust. 1 pkt 1, - w przypadku par. 4 ust. 1 pkt 2 - liczba dób podróży zaplanowanych w par. 4 ust. 5 odpowiada liczbie stawek dziennych - co jest prawidłowe, ale -  w przypadku par. 4 ust .1 pkt. 3 - liczba dób podróży zaplanowanych w par. 4 ust. 5  - wynosi 21 i nie odpowiada liczbie stawek dziennych zaplanowanych w par. 4 ust. 5.

§4 ust. 1 pkt 1) - we wszystkich trzech literach a), b) i c) słowa „w którym instytucja certyfikująca przekazała" należałoby zastąpić słowami „w którym instytucja certyfikująca była zobowiązana przekazać". Wykonywanie czynności  wynikających z umowy przez podmiot wykonujący funkcję zewnętrznego zapewnienia jakości (ZZJ) jest niezależne od zachowania podmiotu certyfikującego, a może być jedynie takim zachowaniem dodatkowo skomplikowane. Szczególnie, że właśnie w przypadkach, gdy zachowanie to budzi wątpliwości, może mieć zastosowanie art. 69 ustawy, który nakłada na ZZJ obowiązki nie objęte kalkulacją wynagrodzenia. Wynagrodzenie należne podmiotowi nie może być warunkowane zachowaniem podmiotów trzecich (certyfikujących), na które podmiot nie ma bezpośredniego wpływu, a jedynie zobowiązany jest do działań o których mowa w art. 70 ustawy. Omawiana kwestia nie pozostaje bez wpływu na sposób obliczania i terminy płatności wynagrodzenia (patrz uwaga dotycząca załącznika nr 2 - wzór umowy).

§4 ust. 2 - wątpliwości budzi zaproponowana wysokość stawki dziennej w kwocie 436 zł brutto.
Aby zapewnić wysoką jakość usług i zwrot kosztów obsługi w tym koszty wynagrodzenia oraz koszty administracyjne powinno dokonać się szacunkowej analizy kosztów. Niezrozumiałe jest przyjęcie jako podstawy wyliczenia stawki wynagrodzenia eksperta merytorycznego POWER „Wspieranie realizacji pierwszego etapu wdrażania ZSK", gdzie przyjęte wynagrodzenie obejmowało prace ściśle merytoryczne eksperta. W przypadku pełnienia przez podmiot funkcji zewnętrznego zapewniania jakości koszty będą znacznie wyższe. Należy uwzględnić, że chodzi o wynagrodzenie profesjonalnego podmiotu o kompetencjach i cechach które podlegają sprawdzeniu i powinny być jak najwyższe. W takim przypadku mamy do czynienia również z kosztami stanowiska pracy i tzw. kosztami ogólnymi (w tym administracyjnymi), których ta stawka nie obejmuje. Jeżeli dodatkowo zważyć, że jest to stawka brutto, to analiza opłacalności podejmowania się tej roli może zniechęcać podmioty które byłyby ważne dla Systemu. Zwraca też uwagę, że rozporządzenie ustala stawkę bezterminowo, bez trybu jej waloryzacji, co w zmiennym otoczeniu mogłoby się wiązać z koniecznością częstej nowelizacji rozporządzenia. 10% zwiększenie przewidziane w ust. 4 w żadnej mierze nie  pokrywa wspomnianych kosztów podmiotu, a co za tym idzie, nie pokrywa również kosztów realizacji zadań  w ramach współpracy o których mowa w art. 60 ust. 2 oraz kosztów sporządzania sprawozdania o którym mowa w art. 71 ust. 1 ustawy. Wskaźnik ten powinien być istotnie wyższy (min. 30%) dla uniknięcia selekcji negatywnej przy naborze podmiotów na listę. Aby wdrożyć ZRK i zachęcić do realizacji działań podmioty, które będą zainteresowane pełnieniem funkcji ZZJ należałoby je odpowiednio zmotywować, również finansowo, nie narażając ich na ponoszenie z tego tytułu żadnych dodatkowych kosztów. Obecne założenia w naszym przekonaniu mogą być zniechęcające i wprowadzają zagrożenie braku zainteresowania potencjalnych podmiotów do pełnienia tej funkcji.

§6 - proponowane brzmienie budzi wątpliwości ze względu na nadmierną uznaniowość oraz wyraźnie naruszona równowagę  pomiędzy stronami umowy. Ponadto brzmienie tego paragrafu nie jest spójne z art. 73 i art. 74 ustawy. Należałoby powiązać tryb postępowania określony w art.73, z wykreśleniem podmiotu z listy (art.74), a ten z kolei z rozwiązaniem umowy. Proponowane brzmienie §6 projektu sugeruje możliwość arbitralnej oceny, nie podlegającej procedurze wyjaśniającej i odwoławczej. Razi to szczególnie w przypadku użycia sformułowania „nienależytego" wykonywania, co jest określeniem mało precyzyjnym, podobnie jak słowo „natychmiastowy". Oprócz doprecyzowania  i wyważenia brzmienia tego paragrafu, konieczne jest dodanie w rozporządzeniu zapisów umożliwiających odwołanie się od decyzji Ministra.

Ocena Skutków Regulacji - Zasadnicze wątpliwości budzi wyliczenie zaprezentowane w części 6, punkt 4) (mylnie oznaczony jako 3)), prezentujące wysokość rocznego wynagrodzenia ZZJ dla jednej kwalifikacji. Może to wskazywać na błąd wyliczenia, albo na przyjęte założenia które nie wynikają wprost z projektu, a mogą mieć bardzo istotny wpływ na podejście potencjalnych PZZJ.

Załącznik nr 1 - Regulamin - Projekt regulaminu zakłada, że ocena wniosków dokonywana będzie odrębnie, według grup kwalifikacji rynkowych z określonych działów administracji rządowej niezależnie od faktu, że wniosek danego podmiotu ubiegającego się o wpis na listę, może obejmować określenie różnych grup kwalifikacji, z różnych działów administracji rządowej (art.54 ust.1 pkt 2)). Z merytorycznego punktu widzenia, kompetencje i warunki jakie powinien spełniać  ZZJ mają charakter uniwersalny i w znikomym stopniu dotyczą określonych grup kwalifikacji. Z punktu widzenia celów Systemu i zapewnienia jego spójności, ale także racjonalności o której mowa w art. 59 ust. 3 pkt 2) ustawy, pożądane jest aby zadania te podejmowały uniwersalne podmioty profesjonalne, będące przy tym zainteresowane ze względów ekonomicznych, jak najszerszym podejmowaniem się roli ZZJ. W przyjętym w projekcie regulaminu trybie, trudno będzie uzasadnić merytorycznie i formalnie  różne oceny różnych grup członków komisji o których mowa w ust. 3 regulaminu, podjęte wobec tego samego podmiotu, ale dla różnych grup kwalifikacji. Regulamin nie określa trybu sformułowania ostatecznej oceny Komisji, a za ostateczne uznaje oceny 3 członków Komisji.

Załącznik nr 2 - wzór umowy:

- wzór umowy nie uwzględnia sytuacji, w której dany podmiot wykonywać będzie funkcje ZZJ wobec więcej niż jednej kwalifikacji  z danego działu administracji rządowej (zleceniodawcą jest wówczas ten sam właściwy minister). Nie ma przeciwskazań, a wręcz wiele argumentów przytaczanych powyżej przemawia za tym, by takie przypadki miały miejsce;

- w § 1 ust. 3 widnieje zapis: „Zleceniobiorca zobowiązany jest do współpracy z innymi podmiotami, którym powierzono funkcję zewnętrznego zapewnienia jakości w odniesieniu do instytucji certyfikujących kwalifikację, o której mowa w §1 ust. 1 niniejszej umowy, w celu zapewnienia spójnego standardu jakości certyfikowania tej kwalifikacji". Zapis jest nieprecyzyjny i niezrozumiały. Nie wiadomo jak ma być rozumiana ta współpraca, w jaki sposób Zleceniobiorca ma być rozliczany z tej współpracy. Wydaje się, że zapis ten mógłby zostać doprecyzowany poprzez uzupełnienia rozporządzenia o wzory dokumentów, o których mowa poniżej, a które  określałyby zakres sprawozdania z tej współpracy. W obecnym brzmieniu, bez takiego doprecyzowania, zapis może okazać się martwy. Warto przy okazji wskazać, że rozporządzanie nie przewiduje dodatkowych stawek dziennych i kosztów podróży służbowych dotyczących takiej współpracy; 

- w § 2 ust. 1 wzór umowy z ZZJ powinien zawierać wzory minimalnego zakresu dokumentów, o których mowa w tym paragrafie tj. wzory: 1) raportów z ewaluacji wewnętrznej, o których mowa w art. 64 ust. 2; 2) informacji, o których mowa w art. 65 ust. 1; 3) sprawozdań z działalności, o których mowa w art. 76 ust. 1; 4) zawiadomień, o których mowa w art. 77.

- w § 2 ust. 4 wkradł się błąd: jest „zleceniodawca" a powinno być „zleceniobiorca";

- § 4 - brzmienie § 4 ust. 1 projektu rozporządzenia w aktualnym jego kształcie, w połączeniu z §4 projektu umowy oznacza, że zleceniobiorca będzie otrzymywał wynagrodzenie z ogromnym opóźnieniem w stosunku do okresu, w którym faktycznie wykonuje większość zadań i ponosi z tego tytułu koszty. W istocie sprowadza się to do konieczności kredytowania tej działalności ze środków własnych podmiotu lub źródeł zewnętrznych prze okres całego roku, co przy proponowanych stawkach i wyliczeniach może się okazać zdecydowanie zniechęcające dla podmiotów które musza się kierować racjonalnym rachunkiem ekonomicznym. Niezbędne wydaje się wprowadzenie systemy zaliczkowania z rozliczeniem końcowym w proponowanych terminach;

- § 6 ust. 3 - wydaje się, że tego typu zapis w umowie nosi znamiona klauzuli abuzywnej (patrz wcześniejsze uwagi do § 6 projektu rozporządzenia);

- § 6 ust. 6 - zgodnie z wcześniejszymi uwagami, uregulowania wymaga powiązanie skutków skreślenia z listy na status umowy.