Prawo o szkolnictwie wyższym - uwagi
2016-04-25
W związku z konsultacjami projektu ustawy o zmianie ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym oraz niektórych innych ustaw przesyłam opinię Konfederacji Lewiatan, która jest efektem konsultacji projektu z naszymi członkami.
Projekt zawiera wiele rozwiązań korzystnych dla uczelni, w tym także niepublicznych. W większości przypadków projektowane przepisy racjonalizują dotychczasowe regulacje. Z tego punktu widzenia projekt jako całość zasługuje na aprobatę, jakkolwiek nie wprowadza dostatecznego odbiurokratyzowania regulacji dotyczących funkcjonowania szkół wyższych. Projekt, jak i jego uzasadnienie, odpowiadają wymogom poprawnej legislacji.
Poniżej przedstawiam uwagi szczegółowe:
1. Art. 1 pkt 4 lit. b i art. 1 pkt 12 wprowadzają swoiste rozluźnienie regulacji zawartych w ustawie i przepisach wykonawczych, a odnoszących się do kryteriów oceny programowej i instytucjonalnej prowadzonej przez Polską Komisję Akredytacyjną. Jak wskazano w uzasadnieniu do projektu (s. 3-5), intencją tych zmian jest „bardziej elastyczne ukształtowanie zadań Komisji, bez konieczności nadmiernego i kazuistycznego regulowania tej materii" oraz określenie na nowo sposobu działania Komisji i odbiurokratyzowanie jej działalności. Służyć temu ma między innymi zwolnienie Komisji z obowiązku kontroli spełniania przez uczelnie warunków prowadzenia studiów określonych w rozporządzeniu wydanym na podstawie art. 9 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy, przy równoczesnym skoncentrowaniu oceny na kwestiach merytorycznych, związanych z jakością kształcenia.
Ta szczytna idea, by „odbiurokratyzowana" Komisja stała się ciałem eksperckim, wpierającym uczelnie w procesach związanych z kształtowaniem i podnoszeniem jakości kształcenia, wymaga jednak namysłu i rozważnego podejścia, uwzględniającego szersze usytuowanie Polskiej Komisji Akredytacyjnej w przepisach prawa, a zwłaszcza:
- przewidziane prawem konsekwencje ocen dokonywanych przez Komisję (w praktyce zaś przez zespoły oceniające złożone z tzw. ekspertów, nie będących nawet członkami PKA),
- wyłączenie procedur związanych z oceną jakości kształcenia spod rygorów procedury administracyjnej,
- brak zewnętrznych środków odwoławczych względem rozstrzygnięć podejmowanych przez Komisję.
W szczególności może zachodzić obawa, czy dodatkowe „odbiurokratyzowanie" sposobu działania Komisji nie uczyni oceny jakości kształcenia nadmiernie uznaniową, co przy obecnym zakresie władztwa faktycznie sprawowanego przez Komisję, w powiązaniu z brakiem kontroli sądowej i zewnętrznej ścieżki odwoławczej, może sprzyjać wypaczeniu pełnionej w interesie publicznym misji.
2. Pewne wątpliwości budzi projektowane zniesienie wymogu rozliczania kosztów działalności dydaktycznej uczelni publicznych w podziale na koszty kształcenia na studiach stacjonarnych i niestacjonarnych (art. 1 pkt 20 projektu). Rozbicie takie jest bowiem istotne z punktu widzenia kontroli prawidłowości wydatkowania środków publicznych, przekazywanych przez budżet państwa na kształcenie (wyłącznie) na studiach stacjonarnych.
3. Art. 1 pkt 31 projektu ustawy nowelizującej, w części odnoszącej się do art. 195a ust. 2 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym przewiduje, że liczba uczestników stacjonarnych studiów doktoranckich otrzymujących stypendium doktoranckie, nie może być mniejsza niż 50% ogólnej liczby uczestników stacjonarnych studiów doktoranckich w jednostce. Należy zwrócić uwagę, że ani ustawa, ani uzasadnienie projektu nie wskazują źródła finansowania tego obowiązku. Problem ten jawi się jako szczególnie istotny w przypadku uczelni niepublicznych, które nie otrzymują przecież żadnych środków publicznych, z których można by sfinansować takowe stypendia (por. art. 94b ust. 1 pkt 5).
4. Pewne wątpliwości budzi propozycja gromadzenia w Systemie Informacji o Nauce informacji o nakładach na działalność badawczo-rozwojową, nakładach inwestycyjnych oraz źródłach pochodzenia środków na te nakłady (art. 4 pkt 1 projektu). Wydaje się, że tego rodzaju informacje mogłyby być gromadzone. ale wyłącznie w odniesieniu do nakładów finansowanych ze środków publicznych - tym bardziej, że nie wiążą się one bezpośrednio z kryteriami finansowania nauki. Na marginesie należy zauważyć, że jeśli idzie o gromadzenie informacji o nakładach finansowanych ze środków prywatnych, projektowana zmiana idzie dokładnie w przeciwnym kierunku niż zmiany proponowane np. w art. 1 pkt 9 i 18 projektu ustawy nowelizującej.
5. Art. 8 ust. 3 - projektowana zmiana zwiększy jeszcze bardziej nieracjonalną walkę uczelni o studenta, w której jedynym kryterium bardzo często jest chęć zrekrutowania nowych studentów. Tymczasem ilość kształconych studentów na poszczególnych kierunkach powinna być uzależniona od potrzeb rynku i polityki zatrudnienia państwa. Oddanie pełnej swobody w ręce uczelni wzmocni tylko niekorzystny trend i będzie istotnie utrudniać poprawę jakości.
6. Art. 35 ust. 2a - Rektorzy uczelni powinni sprawozdawać się z wykorzystywania wszystkich dotacji. Inaczej rozliczenie prawidłowości wykorzystania dotacji będzie istotnie utrudnione.
7. Art. 48 ust. 3 - Proponuje się następujące brzmienie art. 48 a ust. 3 pkt 5: „skuteczność wewnętrznego systemu zapewnienia jakości kształcenia". Proponuje się zatem rezygnację z oceny jego efektywności.
Kryterium efektywności jest określone przez stosunek efektów do nakładów (Turowski, Zawicki, 2007, s. 33). Może zostać zastosowane do ewaluacji wewnętrznego systemu zapewnienia jakości kształcenia funkcjonującego w danej jednostce organizacyjnej uczelni. W praktyce jednak takie badania przeprowadza się rzadko, przede wszystkim z uwagi na trudności z ustaleniem relacji efektów do nakładów, dotyczących np. poziomu umiejętności studentów na wejściu i wyjściu czy też kosztów osiągania poszczególnych efektów kształcenia (Stachowiak-Kudła, 2013, s. XX). Bada się natomiast efektywność całej uczelni (Sompolska-Rzechuła, Świtłyk, 2011, s. 668-679; Rusielik, Świtłyk, Wilczyński, 2012, s. 403-412). Należy również podkreślić, iż w literaturze przedmiotu wskazuje się, iż osiągniecie maksymalnego zwrotu z poniesionych nakładów nie jest celem wewnętrznych systemów zapewnienia jakości kształcenia (Sułkowski, Szewczyk, 2012, s. 246). W literaturze zagranicznej podkreśla się, że ocena wewnętrznego systemu zapewnienia jakości kształcenia to przede wszystkim ocena, tego do jakiego stopnia ten system jest skuteczny, czyli w jakim stopniu osiągnął zakładane cele (Blackmore, 2004, s. 134; Mizikaci, 2006, s. 41).
Na podstawie dokonanego przeglądu 50 raportów z ocen instytucjonalnych dokonanych przez Polską Komisję Akredytacyjną w latach 2012-2014 r nie da się ustalić, ile uczelni dokonuje ewaluacji skuteczności wewnętrznego systemu zapewniania jakości kształcenia, a ile jego efektywności. Dzieje się tak, ponieważ tylko w dwóch raportach z wizytacji Polska Komisja Akredytacyjna traktuje pojęcia „skuteczność" i „efektywność" jako różne, w pozostałych raportach terminy te stosowano zamiennie. Analiza informacji zamieszonych na stronach internetowych uczelni pozwala przy tym przypuszczać, iż żadna z nich nie dokonuje pomiaru poziomu efektywności wewnętrznego systemu zapewnienia jakości kształcenia, czyli nie bada stosunku poniesionych nakładów do uzyskanych wyników i rezultatów. Uczelnie koncentrują się raczej na badaniu skuteczności systemu i jego kompleksowości (Stachowiak-Kudła, 2016). Ponadto, brakuje w nim oceny rzeczywistego przebiegu procesu kształcenia, choćby przebiegu zajęć, czy stosowanych metod dydaktycznych i ich dostosowania do efektów, które mają być osiągnięte. Nadal ta ocena będzie się w dużej mierze opierać na analizie dokumentów a nie faktycznym sprawdzeniu, jak kształcenie przebiega. Natomiast art. 48a ust. 7 - powinien odsyłać do kryteriów określonych w ust. 3, a w przypadku oceny instytucjonalnej wskazywać podstawowe kryteria.
Bibliografia
1. Blackmore J.A., (2004), A Critical Evaluation of Academic Internal Audit, „Quality Assurance in Education", no. 12 (3), s . 128-135.
2. Mizikaci F., (2006), A Systems Approach to Program Evaluation Model for Quality in Higher Education, „Quality Assurance in Education", no. 14 (1), s. 37-53.
3. Rusielik R., Świtłyk M., Wilczyński A., (2012), Efektywność publicznych uczelni technicznych w Polsce w latach 2007-2009, „Prace Naukowe Uniwersytetu Ekonomicznego We Wrocławiu", nr 246, s. 403-412.
4. Sompolska-Rzechuła A., Świtłyk M., (2011), Klasyfikacja uczelni wyższych w Polsce pod względem efektywności kształcenia - ujęcie dynamiczne, „Prace Naukowe Uniwersytetu Ekonomicznego we Wrocławiu", nr 166, s. 668-679.
5. Stachowiak-Kudła M., (2013), Dylematy oceny jakości kształcenia, „Spektrum", nr 3 (4), s. XVIII-XXIII.
6. Stachowiak-Kudła M., (2016), Ewaluacja jako instrument zapewnienia jakości kształcenia w szkolnictwie wyższym, [w:] Refleksyjnie o współczesnym zarządzaniu", pod red. prof. Barbary Kożuch i prof. Łukasza Sułkowskiego, Kraków.
7. Sułkowski M., Szewczyk P., (2012), Wybór wskaźników dla oceny skuteczności wdrożonego systemu zarządzania jakością, „Zeszyty Naukowe Politechniki Śląskiej", Organizacja
i Zarządzanie, nr 63a, s. 245-258.
8. Turowski B., Zawicki M., (2007), Funkcje, etapy, metody i narzędzia ewaluacji [w:] S. Mazur (red.), Ewaluacja funduszy strukturalnych - perspektywa regionalna, Kraków, Uniwersytet Ekonomiczny w Krakowie & Małopolska Szkoła Administracji Publicznej, s. 29-58.
9. Art. 63 ust. 1 - dotychczasowe brzmienie zapewniało udział przedstawicieli różnych środowisk. Rozwiązanie zaproponowane w projekcie od tej zasady odstępuje, co może spowodować, że konwent utraci resztę i tak słabej swojej pozycji. Może się też stać ciałem niereprezentatywnym. Należy tymczasem dążyć w kierunku wzmocnienia jego roli jako ciała złożonego przede wszystkim z przedstawicieli interesariuszy zewnętrznych.
10. Art. 96 ust. 1 pkt 3 - niezrozumiale jest skreślenie upoważnienia dla ministra do wydania rozporządzenia określającego tryb udzielania oraz zasady i tryb rozliczania dotacji na dofinansowanie lub finansowanie kosztów inwestycji. Oznacza to, że tworzy nam się tu obszar, którego funkcjonowanie będzie oparte na uznaniu ministra, a to oznacza znaczny stopień niepewności dla uczelni.
11. Art. 99 ust. 6 - skoro wysokość ponoszonych kosztów jest punktem odniesienia dla określenia wysokości opłat za usługi edukacyjne to również powinna być podawana do publicznej wiadomości. W przeciwnym razie zainteresowani nie będą w stanie ocenić, czy wymagania ustawowe w tym zakresie są spełnione.
12. Art. 105 ust. 3 lit. b - jeśli zostanie zniesiony obowiązek „rozliczanie kosztów w ramach działalności dydaktycznej w podziale na koszty kształcenia na studiach stacjonarnych i studiach niestacjonarnych" to powstaje pytanie na jakiej podstawie minister będzie oceniał prawidłowość wykorzystania dotacji. Zgodnie z art. 94 ust. 1 pkt 1 ustawy dotacja jest przeznaczona na kształcenie studentów studiów stacjonarnych i stacjonarnych studiów doktoranckich. Oznacza to, że środki z niej pochodzące nie mogą być przeznaczone na kształcenie na studiach niestacjonarnych. Istniejący obowiązek w pełni koresponduje więc z przeznaczeniem dotacji i koniecznością oceny jej wydatkowania zgodnie z przeznaczeniem.
13. Art. 115 ust. 1b - jego skreślenie utrudni zatrudnianie osób, które karierę naukową realizowały za granica. Niezrozumiałym jest dla nich bowiem, że ktoś ma oceniać, czy nadają się do zatrudnienia na stanowisku profesora.
Kredyty i pożyczki studenckie
14. Art. 6 ust. 2 - skreślenie tego przepisu jest niezrozumiale bowiem z założenia system kredytów i pożyczek jest jednym z narzędzi służących realizacji prawa do nauki. Oczywistym jest więc, że z tej formy wsparcia powinni korzystać przede wszystkim studenci o niższych dochodach.
15. Art. 7 ust. 3 - w proponowanym brzmieniu oznacza, ze nawet krótkotrwała przerwa będzie skutkować wstrzymaniem wypłaty. Tymczasem powinno to dotyczyć tylko tych przerw w kształceniu, które skutkują niezaliczeniem semestru.
