Wniosek PKPP do Trybunału KOnstytucyjnego w sprawie stwierdzenia zgodności rozporządzenia ministra finansów dotyczącego marż na leki.

2000-09-22

Wniosek PKPP do Trybunału KOnstytucyjnego w sprawie stwierdzenia zgodności rozporządzenia ministra finansów dotyczącego marż na leki.

Warszawa, dnia 22 września 2000 r.







Trybunał Konstytucyjny Rzeczypospolitej Polskiej
Al. Szucha 12 a
00-582 Warszawa









Wnioskodawca:
Polska Konfederacja Pracodawców Prywatnych z siedzibą w Warszawie przy ul.
Klonowej 6
00-591 Warszawa,
reprezentowana przez Prezydenta Konfederacji, Panią Henrykę Bochniarz









Wniosek



Działając na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 188 pkt 1
Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Zarząd Polskiej Konfederacji
Pracodawców Prywatnych, jako ogólnokrajowa władza organizacji pracodawców,
wnosi o stwierdzenie niezgodności

rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 31 marca 2000 r. w sprawie
wprowadzenia obowiązku stosowania marż urzędowych oraz zasad stosowania
cen w obrocie importowanymi lekami gotowymi, surowicami i szczepionkami
oraz środkami antykoncepcyjnymi (Dz. U. Nr 25, poz. 302),

z

art. 7, 20, 22, 92, 149 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z
dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483).



Uzasadnienie

I. Polska Konfederacja Pracodawców Prywatnych jest organizacją pracodawców
o zasięgu ogólnokrajowym działającą na podstawie przepisów ustawy z dnia
23 maja 1991 r. o organizacjach pracodawców (Dz. U. Nr 55, poz. 235, zm.
Dz. U. z 1996 r. Nr 34, poz. 148), która zrzesza branżowe i regionalne
organizacje pracodawców. Wśród organizacji zrzeszonych w Polskiej
Konfederacji Pracodawców Prywatnych znajduje się Polski Związek
Pracodawców Prywatnych Chemii i Farmacji, skupiający pracodawców
działających na rynku farmaceutycznym. W celu ochrony interesów tej grupy
pracodawców wchodzących w skład PKPP, Konfederacja składa przedmiotowy
wniosek. W związku z powyższym stwierdzić należy, że Zarząd Polskiej
Konfederacji Pracodawców Prywatnych posiada legitymację prawną w
rozumieniu przepisu art. 191 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 191 ust. 2
Konstytucji RP do złożenia niniejszego wniosku w Trybunale Konstytucyjnym
(w załączeniu przedstawiamy uchwałę Zarządu PKPP).

II. W ocenie Polskiej Konfederacji Pracodawców Prywatnych rozporządzenie
Ministra Finansów z dnia 31 marca 2000 r. w sprawie wprowadzenia obowiązku
stosowania marż urzędowych oraz zasad stosowania cen w obrocie
importowanymi lekami gotowymi, surowicami i szczepionkami oraz środkami
antykoncepcyjnymi (Dz. U. Nr 25, poz. 302) wydane zostało z naruszeniem
obowiązujących przepisów ustawy z dnia 26 lutego 1982 r. o cenach (Dz. U.
Z 1988 r. Nr 27, poz. 195, z późniejszymi zmianami), jak również przepisów
art. 92 i 149 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w związku z czym
winno zostać wyeliminowane z polskiego porządku prawnego.

Zgodnie z art. 87 ust. 1 Konstytucji rozporządzenie jest źródłem prawa
powszechnie obowiązującego. Jednocześnie, rozporządzenie ma charakter
podustawowego aktu wykonawczego, tzn. wydawanego na podstawie i w celu
wykonania ustawy, a to z kolei oznacza daleko idące ograniczenia w jego
stanowieniu i kształtowaniu treści.
Obowiązujące unormowanie konstytucyjne (art. 92), oparte na wcześniejszej
praktyce i ustabilizowanym orzecznictwie, w szczególności Trybunału
Konstytucyjnego, pozwala przyjąć, że upoważnienie ustawowe do wydania aktu
wykonawczego, jak również rozporządzenie, winny spełniać określone
kryteria.

1. Po pierwsze, rozporządzenie może być wydawane tylko na podstawie
ustawy, co oznacza, że punktem wyjścia dla jego podjęcia musi być
zamieszczony w ustawie przepis wskazujący organ legitymowany
konstytucyjnie, który zyskuje kompetencję do wydania tego rozporządzenia.
Taki przepis ustawy określa się mianem upoważnienia i może mieć ono
charakter obligatoryjny (nakazuje wydanie rozporządzenia) bądź
fakultatywny (przyzwala na jego wydanie).
Minister Finansów powołuje (w zdaniu pierwszym) jako podstawę prawną
rozporządzenia art. 13 ust. 2 pkt 4 oraz art. 15 ust. 6 pkt 1 ustawy z
dnia 26 lutego 1982r. o cenach (Dz.U. z 1988r. Nr 27, poz. 195 z późn.
zm.).
Stwierdzić należy, iż art. 13 ust. 2 pkt 4 formułuje fakultatywne
upoważnienie do wydania rozporządzenia w brzmieniu: "Minister Finansów w
porozumieniu z Ministrem Gospodarki, w drodze rozporządzenia, może
określić zasady stosowania cen skupu, zbytu, hurtowych i detalicznych
odpowiednio do szczebli obrotu towarowego". Natomiast art. 15 ust. 6 pkt 1
w brzmieniu: "Minister Finansów, w celu przeciwdziałania nadmiernemu
wzrostowi marż umownych, może wprowadzić obowiązek stosowania marż
urzędowych" nie spełnia podstawowego warunku wymaganego dla wydania
rozporządzenia, tzn. nie wskazuje, w jakim akcie ma nastąpić unormowanie
materii, o której mowa w tym artykule. Warto również przypomnieć, że
system prawa ukształtowany przed dniem wejścia w życie Konstytucji z 1997
r. znał - obok rozporządzenia - drugi rodzaj aktu wykonawczego do ustawy,
wydawanego przez organy jednoosobowe, tzn. zarządzenie wykonawcze. Zasada
legalności stanowienia zarządzeń wymagała wskazania podstawy ustawowej,
przy czym upoważnienie takie nie musiało spełniać cechy szczegółowości.
W praktyce stosowano regułę, zgodnie z którą, jeśli upoważnienie nie
wskazuje explicite nazwy aktu wykonawczego, regulacja następuje właśnie w
zarządzeniu wykonawczym (a nie rozporządzeniu).
Na podstawie upoważnień ustawowych zawartych w art. 13 ust. 2 pkt 4 i art.
15 ust. 6 pkt 1 ustawy o cenach w poprzednim okresie (na początku lat 90
Minister Finansów wydawał decyzje (np. decyzje Nr: GN-Z-12/91, GN-Z-5/92,
czy GN-Z-13/93) w sprawie ustalenia urzędowych marż handlowych w obrocie
importowanymi środkami farmaceutycznymi. Następnie, w 1994 r. na podstawie
tych samych upoważnień ustawowych (w niezmienionym brzmieniu), Minister
Finansów w dniu 30 listopada 1994 r. uregulował kwestie marż w zarządzeniu
(w sprawie wprowadzenia obowiązku stosowania marż urzędowych oraz
określenia zasad stosowania marż urzędowych oraz określenia zasad
stosowania cen w obrocie importowanymi lekami gotowymi, surowicami i
szczepionkami - M.P. Nr 64, poz. 571). Natomiast od 1998 r. marże handlowe
na środki farmaceutyczne unormowane zostały w formie rozporządzenia (w
dniu 21 grudnia 1998 r. wydane zostało przez Ministra Finansów
rozporządzenie w sprawie wprowadzenia obowiązku stosowania marż urzędowych
oraz określenia zasad stosowania marż urzędowych oraz określenia zasad
stosowania cen w obrocie importowanymi lekami gotowymi, surowicami i
szczepionkami oraz środkami antykoncepcyjnymi - Dz. U. Nr 161, poz. 1080).
Okazuje się, że na przestrzeni ostatnich 10 lat na podstawie upoważnień
ustawowych, których kształt został jedynie nieznacznie zmieniony (art. 13
ust. 2 zmieniony przez art. 15 pkt 1 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o
zmianie niektórych ustaw normujących funkcjonowanie gospodarki i
administracji publicznej - Dz. U. z 1996r. Nr 106, poz. 496, z dniem 1
stycznia 1997 r.; ustalono formę rozporządzenia), dopuszczalne i zgodne z
obowiązującym systemem prawnym jest - w ocenie Ministra Finansów-
wydawanie aktów prawnych o różnym charakterze i mocy wiążącej adresatów.
W ocenie Polskiej Konfederacji Pracodawców Prywatnych, przedkonstytucyjna
ustawa o cenach (z 1982 r.) nie została (po 17 października 1997 r.)
dostosowana do wymagań, jakie rozporządzeniu stawia nowa ustawa
zasadnicza, co z kolei uprawnia zarzut niedopuszczalności powołania art.
15 ust. 6 pkt 1 jako podstawy prawnej dla wydania przez Ministra Finansów
kwestionowanego rozporządzenia..
Wypada także podkreślić, iż rozporządzenie z art. 13 ust. 2 pkt 4 dochodzi
do skutku w ustawowo określonym trybie, tzn. "w porozumieniu z Ministrem
Gospodarki".
Takiego wymogu proceduralnego nie stawia art. 15 ust. 6 pkt 1 wobec
kreowanego przez siebie aktu.
Jeżeli Minister Finansów w jednym rozporządzeniu normuje materie z dwóch
różnych przepisów, tj. art. 15 ust. 6 pkt 1 oraz art. 13 ust. 2 pkt 4, to
kolejna wątpliwość dotyczy konstytucyjności trybu podjęcia rozporządzenia
w części dotyczącej art. 15 ust. 6 pkt 1. Wnioskodawca nie znajduje
ustawowego nakazu, by przedmiot ten był regulowany "w porozumieniu z
Ministrem Gospodarki".

2. Po drugie, upoważnienie do wydania rozporządzenia musi cechować
szczegółowość podmiotowa, tzn. wskazanie organu uprawnionego (właściwego)
do wydania rozporządzenia. Zatem tylko tak określony organ może wydać
rozporządzenie w danej sprawie, co w konsekwencji oznacza zakaz
subdelegacji uprawnień prawotwórczych.
Przywołane wcześniej przepisy ustawy o cenach wskazują jako podmiot
legitymowany do wydania rozporządzenia (aktu wykonawczego) Ministra
Finansów. Realizują tym samym zasadę konstytucyjną (art. 92 ust. 1), w
myśl której tylko organy wskazane w Konstytucji mogą wydawać
rozporządzenia, a w interesującym nas przypadku - minister kierujący
działem administracji rządowej (art. 149 ust. 2, zd. pierwsze).
Skoro zaś art. 92 ust. 2 wprowadza stanowczy zakaz przekazywania
kompetencji ("Organ upoważniony do wydania rozporządzenia nie może
przekazać swoich kompetencji (...) innemu organowi"), to wydanie
opiniowanego rozporządzenia przez sekretarza stanu uznajemy za jaskrawe
naruszenie art. 92 i 149 ust. 2 Konstytucji.
Przypomnieć w tym miejscu należy, że wszystkie organy legitymowane do
wydawania rozporządzeń (z wyjątkiem prezydenta, którego rozporządzenia
wymagają kontrasygnaty premiera) ponoszą odpowiedzialność polityczną przed
Sejmem, a konstytucyjną także w dziedzinie prawotwórstwa, jeśli swoimi
aktami naruszają Konstytucję lub ustawy. Jest zatem oczywiste, że wobec
subdelegowanego podmiotu (w przedmiotowej sprawie - sekretarza stanu)
zarówno Sejm nie może bezpośrednio egzekwować odpowiedzialności
politycznej, jak i Trybunał Stanu - odpowiedzialności konstytucyjnej.

3. Po trzecie, upoważnienie ustawowe winno zawierać wskazanie wytycznych
dotyczących treści aktu.
Konstytucyjnego wymogu nie spełnia w tym zakresie art. 13 ust. 2 pkt 4
ustawy o cenach, który w swej treści nie formułuje explicite żadnych
wytycznych. Co więcej (zgodnie z zaleceniem Trybunału Konstytucyjnego),
próba "precyzyjnego zrekonstruowania" wytycznych na podstawie innych
postanowień ustawy niż przepis upoważniający, również nie daje pozytywnego
rezultatu.
Art. 15 ust. 6 pkt 1, któremu (wyżej) postawiliśmy zarzut niespełnienia
konstytucyjnego warunku szczegółowości upoważnienia (brak rodzajowego
określenia aktu wykonawczego), cechuje ponadto wskazanie quasi wytycznych.
Minister może wprowadzić obowiązek stosowania marż urzędowych "w celu
przeciwdziałania nadmiernemu wzrostowi marż umownych". Jeśli ustawodawca
nie precyzuje, jak rozumieć "nadmierny wzrost marż umownych" (choćby przez
wskazanie pułapu procentowego, którego przekroczenie uprawnia do podjęcia
stosownej regulacji), to kompetencje prawotwórcze ministra cechuje pełna
dyskrecjonalność.
W konsekwencji, podmioty uczestniczące w obrocie lekami importowanymi
podnoszą argument, iż od prawie 10 lat wobec cen leków stosowane są marże
urzędowe zarówno w hurcie, jak i detalu. Stąd, przyczyną wzrostu cen leków
importowanych nie jest wzrost marż, tylko okoliczności niezależne od
podmiotów zajmujących się obrotem hurtowym i detalicznym, np. wprowadzenie
7% podatku VAT czy zwyżka kursów walutowych. Trzeba zatem uznać, że
wydanie rozporządzenia z powołaniem się na celowość przeciwdziałania
nadmiernemu wzrostowi marż umownych narusza podstawę ustawową, jeśli
obejmuje regulacją obrót importowanymi lekami gotowymi, surowicami,
szczepionkami itd.

4. Po czwarte, zgodnie z art. 92 Konstytucji rozporządzenie jest wydawane
w celu wykonania ustawy. Oznacza to, że rozporządzenie swoją regulacją ma
wykonywać ustawę, a zatem konkretyzować jej przepisy, a nie uzupełniać ją
w sposób samoistny, normując kwestie pominięte przez ustawodawcę. Przepisy
wykonawcze muszą zatem pozostawać w związku merytorycznym i funkcjonalnym
w stosunku do rozwiązań ustawowych. Trybunał Konstytucyjny podkreślił
(orzeczenie P.9/98; podobnie U. 4/99), że "odstępstwa od treści
upoważnienia nie mogą być usprawiedliwione praktycznymi (np. społecznymi
lub ekonomicznymi) potrzebami szybszego rozstrzygania prawnych problemów
decyzyjnych".
W ocenie wnioskodawcy, rozporządzenie Ministra Finansów nie spełnia wyżej
przedstawionych warunków, które winien realizować akt wykonawczy.
Abstrahując od prawnej dopuszczalności jego wydania (w świetle art. 25 pkt
3 ustawy), rozporządzenie wprowadza obowiązek stosowania marż urzędowych
wobec cen, dla których nie były stosowane marże umowne. Tak wyznaczony
zakres przedmiotowy wychodzi poza upoważnienie ustawowe, przesądzając o
samoistnym, a nie wykonawczym, charakterze rozporządzenia. Podobnie,
odesłanie do określenia w rozporządzeniu "zasad stosowania cen w obrocie
(...)" oznacza, że pojęcie "zasady" w akcie wykonawczym ma charakter
pochodny, zależny od treści ustawowej normy delegującej. Skoro zaś norma
ta w żadnej mierze nie wyznacza kierunku rozstrzygania o zasadach (brak
wytycznych), to i w tym przypadku minister samoistnie rozstrzygnął o
treści przyjętej regulacji.

III. W związku z przedstawionymi powyżej argumentami, wskazującymi na
wadliwość rozporządzenia Ministra Finansów, w ocenie wnioskodawcy fakt
jego wydania budzi zastrzeżenia z punktu widzenia naruszenia
konstytucyjnej zasady wyrażonej w art. 7 ustawy zasadniczej, zgodnie z
którym z organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach
prawa.
W ocenie wnioskodawcy fakt wydania przedmiotowego rozporządzenia przez
podmiot do tego nieuprawniony (sekretarza stanu), bez odpowiedniego
upoważnienia ustawowego, dodatkowo merytorycznie wykraczającego poza ramy
określone ustawą, stanowi działanie poza granicami prawa, stanowiąc tym
samym jaskrawe naruszenie podstawowej dla organów państwa zasady działania
wyrażonej w art. 7 Konstytucji.

IV. Wskazać wreszcie należy, iż jedną z podstaw zasady społecznej
gospodarki rynkowej (art. 20 Konstytucji) jest wolność działalności
gospodarczej.
Wolność ta znalazła dodatkowe potwierdzenie i sprecyzowanie w art. 22,
który dopuszcza jej ograniczenie "tylko w drodze ustawy i tylko ze względu
na ważny interes publiczny". Oznacza to, że każde ograniczenie wolności
gospodarczej wymaga nie tylko dochowania wymogu formalnego, jakim jest
zawarcie go w ustawie (nie mogą więc tego czynić akty normatywne niższego
rzędu), ale też musi spełniać materialną przesłankę występowania "ważnego
interesu publicznego".
Trybunał Konstytucyjny podkreślił (orzeczenie U. 9/90 i K. 4/92), że
ograniczenia działalności gospodarczej mają w zasadzie charakter
przedmiotowy z nielicznymi wyjątkami wprowadzającymi obowiązek posiadania
odpowiednich kwalifikacji. Ich wprowadzenie ma na celu zapewnienie nie
tylko ochrony państwu, ale i pozostałym podmiotom uczestniczącym w obrocie
gospodarczym, w szczególności konsumentom. Trybunał ustalił również, że
wprowadzenie ograniczeń w działalności gospodarczej nie oznacza jeszcze
zgodności takiej regulacji z Konstytucją. Ustanawiając ustawową formę
ograniczeń, przepis ten zakłada dopuszczalność jedynie wymagań
minimalnych. Takie ograniczenie musi być zatem na tyle merytorycznie
uzasadnione, by w konflikcie z zasadą swobodnej działalności gospodarczej
warunek aksjologiczny zwyciężył na korzyść ograniczenia. W założeniu więc
celowe wprowadzenie na gruncie ustawy pewnych ograniczeń stanowić ma
gwarancję prawidłowego funkcjonowania państwa i ochrony prawnej jego
obywateli.
Wypada zatem podnieść problem pośredniego ograniczenia działalności
gospodarczej przez wprowadzenie obowiązku stosowania marż urzędowych oraz
zasad stosowania cen w obrocie importowanymi lekami gotowymi, surowicami
itd. Trudno bowiem z treści ustawy o cenach, w kontekście istniejących
realiów gospodarczych ustalić, jaki "ważny interes publiczny" przesądził o
zasadności nowej regulacji.
Nie można także pominąć faktu, iż ograniczenie wolności działalności
gospodarczej nastąpiło w drodze rozporządzenia, co stoi w wyraźnej
sprzeczności z konstytucyjną zasadą dopuszczalności ograniczenia tylko w
drodze ustawy (art. 22 ustawy zasadniczej).

W związku z przedstawioną powyżej argumentacją żądanie stwierdzenia
niezgodności z Konstytucją rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 31
marca 2000 r. w sprawie wprowadzenia obowiązku stosowania marż urzędowych
oraz zasad stosowania cen w obrocie importowanymi lekami gotowymi,
surowicami i szczepionkami oraz środkami antykoncepcyjnymi (Dz. U. Nr 25,
poz. 302) jest w pełni uzasadnione.







Henryka Bochniarz
Prezydent
Polska Konfederacja pracodawców Prywatnych





Załączniki:
1)Wyciąg z rejestru organizacji pracodawców, prowadzonego przez
Sąd Okręgowy w Warszawie
2)Statut Polskiej Konfederacji Pracodawców Prywatnych
3)Odpis uchwały Zarządu PKPP w sprawie wyrażenia zgody na złożenie
wniosku do TK w sprawie stwierdzenia niezgodności z Konstytucją
rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 7 kwietnia 2000 r. w sprawie
wprowadzenia obowiązku stosowania marż urzędowych oraz zasad stosowania
cen w obrocie importowanymi lekami gotowymi, surowicami i szczepionkami
oraz środkami antykoncepcyjnymi (Dz. U. Nr 25, poz. 302).