Stanowisko PKPP w sprawie projektu ustawy o zmianie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym

2001-01-15

StanowiskoPolskiej Konfederacji Pracodawców Prywatnych w sprawie projektu ustawy o zmianie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (druki sejmowe nr 1863 i 1987)

Rozpatrywany obecnie przez Sejm RP projekt ustawy o zmianie ustawy o
zagospodarowaniu przestrzennym wprowadza bardzo istotne zmiany w
dotychczas obowiązującej ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu
przestrzennym (tekst jednolity - Dz. U. Z 1999 r., Nr 15, poz. 139, z
późniejszymi zmianami). Dotyczą one zmiany dotychczasowej treści art. 10
ust. 1 i 2, 13 ust. 1, 18 ust. 2, 22 ust. 1 oraz 43.
W uzasadnieniu do omawianego projektu wnioskodawca podnosi, że ma on na
celu wprowadzenie kontroli lokalizowania wielkopowierzchniowych obiektów
handlowych przez radę gminy, w zakresie potrzeby budowy tych obiektów oraz
skutków, jakie ta budowa powoduje dla rynku pracy, komunikacji,
istniejącej sieci handlowej oraz zaspokojenia potrzeb i interesów konsumentów.
Analizując przepisy przedstawionego projektu ustawy należy przypomnieć,
że obecnie obowiązująca ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym zerwała z
wcześniejszą praktyką obligatoryjności sporządzania planów
zagospodarowania przestrzennego. Obecnie regułą jest, że gmina może, ale
nie musi, uchwalać miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Jednocześnie na gminę może być nałożony obowiązek sporządzenia
miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale tylko sytuacjach
określonych w art. 13 ustawy.
Ponadto obecnie obowiązująca ustawa nie formułuje wymogu zgodności
zamierzeń w zakresie wykorzystania, czy zagospodarowania gruntów z treścią
miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz wymóg
niesprzeczności zamierzeń inwestora z wyżej wymienionym planem (art. 43).
Aby administracja publiczna mogła skutecznie zabronić komuś zabudowy
gruntu, do którego ma on tytuł prawny, konieczne jest wprowadzenie do
miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zakazu zabudowy, czy
zakazu innego zagospodarowania określonego terenu.
W tym właśnie kontekście prawnym rozpatrywać należy propozycję nowelizacji
ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zawartą w druku sejmowym nr 1987
(sprawozdanie komisji).
Wskutek zmian art. 10 ust. 1 i art. 13 rozszerzony zostanie obowiązek
gminy do sporządzenia planu miejscowego dla obszaru, na którym przewiduje
się budowę obiektów handlowych o powierzchni sprzedażowej powyżej 1000 m 2
w gminach o liczbie mieszkańców do 20 000 oraz o powierzchni sprzedażowej
powyżej 2000 m2 w gminach o liczbie mieszkańców ponad 20 000.
W kwestii nowelizacji ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym podnieść
należy kilka kwestii.
Po pierwsze, przedstawiony przez Radę Ministrów projekt przewiduje zmianę
wcześniej opracowanej w projekcie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu
przestrzennym (druk sejmowy nr 1697) koncepcji lokowania
wielkopowierzchniowych obiektów handlowych (patrz zwłaszcza art. 4 i art.
9 powołanego projektu; projekt ten został skierowany do I czytania,
dotychczas nie był jednak rozpatrywany przez Izbę). W związku z czym
zasadne wydaje się postawienie pytania o kształt przyszłej regulacji w tym
zakresie.
Po wtóre, stwierdzić należy, iż zaproponowana treść art. 10 ust. 2
projektu jest dalece nieprecyzyjna.
Polska Konfederacja Pracodawców Prywatnych nie wyklucza celowości
opracowania analiz zawierających prognozy skutków ustaleń planu
zagospodarowania przestrzennego przewidującego budowę
wielkopowierzchniowych obiektów handlowych dla rynku pracy, komunikacji,
istniejącej sieci handlowej, zaspokajania potrzeb i interesów konsumentów.
Niemniej jednak w imieniu przedsiębiorców oczekuje określenia trybu i
zasad sporządzania tego rodzaju dokumentów w sposób wykluczający możliwość
nieskrępowanej swobody podejmowania decyzji przez organ administracji z
jednej strony, z drugiej natomiast w sposób wykluczający pojawianie się w
tym przedmiocie zjawiska korupcji.
W ocenie Konfederacji brak zasad sporządzania tego rodzaju prognoz,
określenia kryteriów oceny skutków społecznych i ekonomicznych budowy
wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, czy wreszcie określenia
podmiotów uprawnionych do ich sporządzania stwarza olbrzymie pole do
nadużyć dla organu podejmującego decyzję w sprawie.
W świetle obecnie obowiązujących przepisów opinię dotyczącą skutków planu
zagospodarowania przestrzennego dla środowiska przyrodniczego sporządzał
biegły z listy wojewody. Kto będzie sporządzał prognozy po dokonaniu
nowelizacji, gmina, eksperci, a jeżeli tak to jacy, jakie będą zasady ich
doboru? Tego projekt nie rozstrzyga!
Projekt nie rozstrzyga również w jakim terminie będą one przygotowywane.
Czy zastosowanie znajdą tu przepisy kpa? Jednocześnie nie jest jasne jaki
charakter prawny posiadać będą wspomniane prognozy. Czy będą one wiążące,
czy będą posiadały wyłącznie charakter doradczy.
Dodatkowo podnieść należy, iż krajach europejskich, w których zdecydowano
się na prawną regulację zasad lokowania supermarketów, poprzez przepisy
dotyczące zagospodarowania przestrzennego, precyzyjnie określono zasady,
według których dokonuje się oceny ulokowania dużych obiektów handlowych.
Przenosząc na polski grunt sposób regulacji tego zagadnienia, nie
uczyniono tego w sposób wyczerpujący i nie budzący wątpliwości, co wpływa
negatywnie na ocenę całego projektu.
Nie bez znaczenia jest również fakt, iż omawiany projekt ustawy o zmianie
ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym może powodować niezgodność z
prawem Unii Europejskiej, wpływając na naruszenie zasady niedyskryminacji
podmiotów gospodarczych pochodzących z Unii Europejskiej ( większość sieci
dużych sklepów pochodzi z UE). Ten problem, całkowicie niesłusznie, został
pominięty w rozważaniach nad przedmiotowym projektem ustawy. Stwarza to
niebezpieczeństwo dla procesu harmonizacji polskiego prawa z prawem UE, a
tym samym zmierza w przeciwną stronę niż składane przez polityków
deklaracje.
W ocenie Konfederacji wątpliwości budzi również nowelizacja art. 43 ustawy
o zagospodarowaniu przestrzennym, która wprowadza zasadę, że nie można
odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli
zamierzenie jest zgodne z ustaleniami planu miejscowego i innymi
przepisami prawa.
W obecnym stanie prawnym organ administracji nie może odmówić ustalenia
warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jeżeli zamierzenie nie jest
sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
(w przypadku jego braku z przepisami szczególnymi, z zastrzeżeniem art. 13
ust. 1).
Zabieg o charakterze językowym (zamiana "niesprzeczny" na "zgodny")
powoduje istotne konsekwencje o charakterze prawnym, wpływające na
ograniczenie praw właścicieli gruntu. Wydaje się, że również ta kwestia
wymaga dalszej pogłębionej analizy.
Na zakończenie podnieść należy jeszcze jedną kwestę. Zgodnie z art. 3
omawiana nowelizacja ustawy wejdzie w życie po upływie 14 dni od dnia
ogłoszenia.
W ocenie polskiej Konfederacji Pracodawców Prywatnych 14 dniowe vacatio
legis jest stanowczo za krótkie, biorąc pod uwagę zwłaszcza zasadę
pewności obrotu i zaufania do trwałości obowiązującego prawa, co może nie
pozostać bez wpływu na dalsze wysiłki inwestorów w Polsce.

Reasumując, w ocenie Polskiej Konfederacji Pracodawców Prywatnych, projekt
ustawy zawarty w sprawozdaniu Komisji Małych i Średnich Przedsiębiorstw,
Ochrony Konkurencji i Konsumentów oraz Samorządu Terytorialnego i Polityki
Regionalnej wymaga jeszcze dalszej analizy i wprowadzenia rozwiązań,
które będą przeciwdziałać procesom korupcyjnym, dla których jak się wydaje
przedmiotowy projekt stwarza dogodne warunki.