Opinia w sprawie projektu ustawy o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych

2000-11-26

Opinia w sprawie projektu ustawy o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych

I. Uwagi ogólne

1.Niewątpliwym walorem opiniowanego projektu jest dążenie do zróżnicowania
wysokości składek w zależności od występujących zagrożeń zawodowych i ich
skutków.
Powinno to wpłynąć na znaczne obniżenie obciążenia składką tych
pracodawców, u których warunki pracy charakteryzuje niski poziom zagrożeń,
tak z racji specyfiki ich działalności jak i warunków pracy panujących w
ich przedsiębiorstwach.
Ponieważ wśród członków Polskiej Konfederacji Pracodawców Prywatnych firmy
należące do obu wymienionych kategorii stanowią przewagę, PKPP jest
szczególnie zainteresowana oceną zasad różnicowania stopy procentowej
składek i wyrażeniem opinii w tej kwestii.
Niestety, przedstawiony do opiniowania projekt nie daje możliwości
odniesienia się do tego problemu w sposób wyczerpujący, ponieważ kategorie
ryzyka oraz stopy procentowe składek dla poszczególnych grup działalności,
a także szczegółowe zasady ustalania kategorii ryzyka dla poszczególnych
przedsiębiorstw, znajdują się w aktach wykonawczych, których do projektu
nie załączono.
W projekcie określono już natomiast poziom " karnego" podwyższenia stopy
procentowej składki (o 50%), jeśli pracodawca nie przekazał w terminie,
lub przekazał nieprawdziwe dane niezbędne do ustalenia stopy procentowej
tej składki.
Brak wspomnianych wyżej szczegółowych informacji o poziomie różnicowania
stóp procentowych, zarówno dla poszczególnych grup działalności jak i
pojedynczych pracodawców nie daje możliwości odniesienia się do propozycji
wspomnianych "karnych" stawek.
Jak z powyższego wynika potrzeba przedstawienia aktów wykonawczych do
projektu tej ustawy winna być wzięta pod uwagę nie tylko ze względu na
zasady dobrej praktyki legislacyjnej, lecz przede wszystkim dla
specyficznego charakteru materii, jaką ustawa w sposób zgoła nowatorski ma
regulować.

2. Projekt dotyczy ubezpieczenia, którego tytuł stanowią wypadki przy
pracy i choroby zawodowe. O ile objęcie projektowanym typem ubezpieczenia
wypadków przy pracy nie budzi zastrzeżeń, jako powszechnie stosowane w
praktyce europejskiej, to włączenie chorób zawodowych nasuwa istotne
wątpliwości.
Wynikają one z kilku następujących powodów:

-choroby zawodowe w przeciwieństwie do wypadków przy pracy nie są
zdarzeniami jednoznacznymi zarówno ze względu na miejsce i czas w jakim
powstały, a także z uwagi na wyłączność związku przyczynowego z wykonywaną
pracą. Zwykle stanowią następstwo wieloletniej ekspozycji na działanie
czynników szkodliwych. W ciągu tych wieloletnich okresów mogą zachodzić
rozliczne zmiany dotyczące okoliczności zatrudnienia i warunków środowiska
w jakich pracownik wykonuje swą pracę. Mogą to być między innymi takie
zdarzenia jak kilkakrotna zmiana miejsca pracy przez pracownika lub
upadłość, względnie zaprzestanie działalności przez zatrudniających go w
przeszłości pracodawców.

-identyfikacja chorób zawodowych, w polskiej praktyce ostatniego
10-lecia obciążona jest znacznym marginesem błędu, wynikającym z
przesłanek poza medycznych. Świadczą o tym znaczące dysproporcje pomiędzy
wskaźnikami zapadalności, tak w ujęciu regionalnym jak i wynikające z
porównań w ramach poszczególnych zawodów. Dla dysproporcji tych brak
przekonującego uzasadnienia. Praktycznie więc orzecznictwem dotyczącym
chorób zawodowych rządzą podobne prawa jak orzecznictwem o rentach
inwalidzkich. Stąd objęcie ubezpieczeniem wypadkowym o zróżnicowanej
składce, finansowanej wyłącznie przez pracodawców, zjawiska tak trudnego
do ujęcia, w ramy obiektywnych kryteriów należy uznać za nieuzasadnione.

-Nic nie wskazuje na to, aby po wejściu w życie projektowanej
ustawy proces orzekania o stwierdzaniu chorób zawodowych miał ulec
istotnym zmianom. Świadczy o tym m.in. fakt, że od czasu nowelizacji
Kodeksu Pracy w 1996 r. nie został wydany akt wykonawczy do Art. 237 w
postaci rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie szczegółowych zasad
postępowania dotyczącego zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i
stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach.

-w większości krajów Unii Europejskiej ubezpieczenie wypadkowe o
różnicowanej składce obejmuje wyłącznie wypadki przy pracy, zaś choroby
zawodowe należą do ubezpieczenia chorobowego oraz rentowego.



Z przedstawionych wyżej powodów wydaje się zasadne, aby tytuł
ubezpieczenia,
regulowanego niniejszym projektem ustawy obejmował wyłącznie wypadki przy
pracy, zaś choroby zawodowe przenieść do ubezpieczenia chorobowego oraz
rentowego.

3.O ile zadbano o zabezpieczenie interesów ZUS na wypadek drastycznego
naruszenia przepisów o ochronie życia i zdrowia, rażącego niedbalstwa,
względnie nadużycia alkoholu lub narkotyków przez pracownika, to zabrakło
w projekcie analogicznych zastrzeżeń chroniących interes pracodawcy.

4. Na finansowanie wydatków związanych z prewencją wypadkową przewidziano
w projekcie 1,5% składek. Jeśli zakres ubezpieczenia miałby mimo
przedstawionych wyżej zastrzeżeń obejmować także choroby zawodowe, odpis
na cele prewencyjne powinien zostać zwiększony do co najmniej 3%.
Wynika to z faktu, że prewencja związana z zapobieganiem chorobom
zawodowym jest nie mniej kosztowna od wypadkowej.
Ponadto ustawa powinna wyraźnie akcentować przeznaczenie środków
prewencyjnych na cele znajdujące praktyczne zastosowanie.

5. Kategorie ryzyka oraz stopy procentowe składek dla poszczególnych grup
działalności mają zostać ustalone rozporządzeniem ministra właściwego do
spraw zabezpieczenia społecznego. Ze względu na szybko zachodzące zmiany
technologiczne, wynikające nierzadko z procesów restrukturyzacyjnych i
prywatyzacyjnych niezbędne jest aby wspomniane ustalenie podlegało
okresowej weryfikacji, nie rzadziej niż co 3 lub nawet 2 lata.
W projekcie brak wzmianki o takiej procedurze.

6. Skoro wyodrębniony z FUS Fundusz Wypadkowy ma być finansowany ze
składek opłacanych wyłącznie przez pracodawców niezbędne jest aby
przedstawiciele organizacji pracodawców mieli zagwarantowany nadzór nad
gospodarowaniem tymi środkami, szczególnie w zakresie prewencji
wypadkowej. Brak na ten temat wzmianki w opiniowanym projekcie.

7. Niewątpliwą zaletę projektu stanowi zdjęcie z pracodawców obciążenia
związanego z wynagrodzeniem za pierwsze 35 dni niezdolności do pracy
wywołanej wypadkiem lub chorobą zawodową.
Zasiłek chorobowy z ubezpieczenia wypadkowego będzie przysługiwał
pracownikowi od pierwszego dnia niezdolności do pracy.
Nowe rozwiązanie wpłynie jednak również na wzrost poziomu składki
ubezpieczeniowej. Aby ocenić ten wpływ niezbędna jest znajomość zasad
kalkulowania składki. Na ten temat w projekcie brak informacji, zaś w
uzasadnieniu znalazło się jedynie stwierdzenie, że przy prawidłowo
skalkulowanej składce dochody funduszu winny zapewnić pokrycie wydatków,
nie powodując dodatkowych skutków dla budżetu państwa.
Dla pracodawców nie mniej istotne jest aby błędnie lub z nadmiernym
zapasem skalkulowana składka nie powodowała nieuzasadnionego uszczerbku w
ich budżetach.
Dlatego proponuje się powołanie rozporządzeniem właściwego ministra
komisji z udziałem przedstawicieli organizacji pracodawców, do zadań
której należeć będzie między innymi:

-przygotowanie wniosku dotyczącego:
* klasyfikacji płatników do określonych grup działalności,
* szczegółowych zasad ustalania kategorii ryzyka,
* stóp procentowych odpowiadających poszczególnym kategoriom ryzyka

-nadzór nad procesem ustalania kategorii ryzyka dla płatników
składek przez
ZUS
-nadzór nad gospodarowaniem środkami Funduszu Wypadkowego,
szczególnie w zakresie prewencji wypadkowej

8. Wydaje się, że przewidziane w projekcie ustawy delegacje dla ministra
do wydania przepisów wykonawczych są niekonstytucyjne. Zgodnie bowiem z
art.92 ust.1 Konstytucji upoważnienie do wydania rozporządzenia powinno
być szczegółowe i określać nie tylko zakres spraw przekazanych do
uregulowania w drodze rozporządzenia, ale i wytyczne dotyczące jego treści.

9. Na wstępie projektu stwierdzono, że ustawa określa rodzaje świadczeń i
zasady określania ich wysokości. Tymczasem nie dla wszystkich wymienionych
rodzajów świadczeń zostały te zasady w opiniowanym dokumencie
przedstawione.

10. We wstępnej części projektu / Art. 2 i 3 / zawarto interpretacje lub
definicje pojęć używanych w ustawie. Wydaje się, że wykaz ten nie jest
kompletny, gdyż w tekście dokumentu występują jeszcze określenia
wymagające wyjaśnienia.

II. Uwagi szczegółowe

1.Wyjaśnienia we wstępnej części ustawy wymagają określenia:

- zagrożenia zawodowe, użyte w Art.1 ust.3
- czynniki szkodliwe i uciążliwe, Art. 27 ust.1

2. W rozdziale 2 projektu należy określić zasady ustalania wysokości
zasiłku wyrównawczego.

3. W Art.20 proponuje się dodać ust.6 w brzmieniu: "Zdarzenia o których
mowa w ust. 1 i 2 nie są brane pod uwagę przy ustalaniu kategorii ryzyka
dla płatników składek".

4. W Art.21 proponuje się dodać ust. 4 w brzmieniu: " Zdarzenia w związku
z którymi Zakład podjął decyzję odmowy przyznania świadczeń nie są brane
pod uwagę przy ustalaniu kategorii ryzyka dla płatników składek".

5. W Art.24 proponuje się następujące uzupełnienia:
-ust 2,pkt. 2 nadać brzmienie "upowszechnianie wiedzy o
praktycznych metodach prewencji dotyczących wypadków przy pracy i chorób
zawodowych."
-w ust.2,pkt. 3, na początku, zastąpić wyraz "prowadzenie",
wyrazem "zamawianie"

6. W Art. 27 ust.2 proponuje się dodać po słowie "ustala" wyrazy " co dwa
lata"

7. Po Art. 27 dodać nowy artykuł w brzmieniu:
"Minister do spraw zabezpieczenia społecznego powołuje w drodze
rozporządzenia komisję z udziałem przedstawicieli organizacji pracodawców
i związków zawodowych, do zadań której należy:
1.Przygotowanie wniosku dotyczącego klasyfikacji płatników do
określonych grup działalności, szczegółowych zasad ustalania ryzyka oraz
stóp procentowych odpowiadających poszczególnym kategoriom ryzyka.
2.Nadzór nad procesem ustalania kategorii ryzyka dla płatników
składek przez Zakład
3.Nadzór nad gospodarowaniem środkami Funduszu Wypadkowego, ze
szczególnym uwzględnieniem prewencji wypadkowej."