Opinia prawna do projektu ustawy - o cenach (druk nr 1995)
2000-09-15
Opinia prawna do projektu ustawy - o cenach (druk nr 1995)
Opinia prawnado projektu ustawy - o cenach
(druk nr 1995)
Projektowana regulacja ma zastąpić dotychczasową ustawę z dnia 26 lutego
1982 r. o cenach (tekst pierwotny: Dz.U.1982 r., Nr 7, poz.52; tekst
jednolity: Dz.U. 1988 r., Nr 27, poz.195 ze zm.), którą należy uznać za
mocno przestarzałą i zawierającą liczne instytucje, które wywodząc się z
innej epoki, w dniu dzisiejszym wprost rażą. Pomimo licznych nowelizacji
ustawa ta nie została nigdy w sposób kompleksowy dostosowana do nowego
systemu prawnego.
W związku z zobowiązaniami Polski do dostosowania prawa wewnętrznego do
prawa Unii Europejskiej, w projekcie nowej ustawy, jak wynika z jego
uzasadnienia, zamierzano zawrzeć regulacje mające na celu transpozycję i
implementację następujących Dyrektyw Unii Europejskiej:
¨Dyrektywy 98/6/WE z 16 lutego 1998 r. o ochronie konsumentów
poprzez wskazanie cen produktów oferowanych konsumentom (Dz. Urz. WE OJ L
080, 1988.03.18)
¨Dyrektywy 89/105/EWG z 21 grudnia 1988 r. dotyczącą
przejrzystości przepisów regulujących politykę cen na produkty medyczne do
użytku przez człowieka oraz włączenia ich w zakres krajowego systemu
ubezpieczeń zdrowotnych (Dz. Urz. WE OJ L 040,1989.02.11).
Ponadto zdaniem Rządu, projekt ustawy ma na celu zagwarantowanie:
1/ zasady swobody ustalania cen oraz jej ochrony przed administracyjnymi
ograniczeniami, z wyjątkiem ograniczeń uzasadnionych ważnym interesem
publicznym,
2/ ochronę interesów przedsiębiorców i nabywców towarów i usług, które
mogą być zagrożone w przypadku nadużycia swobody ustalania cen,
3/ ochronę konsumentów przed nieuczciwymi praktykami rynkowymi (art. 76
Konstytucji).
Zdaniem Polskiej Konfederacji Pracodawców Prywatnych przedstawiony projekt
nie realizuje w sposób właściwy wymienionych powyżej założeń. Do
opiniowanego projektu ustawy nie dołączono projektów aktów wykonawczych co
bardzo utrudnia, a w pewnym zakresie wręcz uniemożliwia pełną ocenę
przedstawionej regulacji. Przedłożenie projektów aktów wykonawczych, o
których mowa w artykułach 5, 6 i 10 projektu ustawy powinno stanowić
warunek niezbędny rozpoczęcia prac legislacyjnych na forum Parlamentu.
Pragniemy podkreślić, iż obowiązek dołączenia do projektu ustawy projektów
aktów wykonawczych wynika z ustępu 3a artykułu 31 Regulaminu Sejmu
Rzeczpospolitej Polskiej, zgodnie z którym: ?Do uzasadnienia wniesionego
przez Radę Ministrów projektu ustawy dołącza się projekty podstawowych
aktów wykonawczych". W omawianym przypadku akty te są niezmiernie ważne,
ponieważ to one mogą przesądzić o ocenie nowej regulacji cen, przynajmniej
na niektórych płaszczyznach.
Ponadto Konfederacja pragnie zwrócić uwagę na niedobrą praktykę
posługiwania się przez projektodawców wyjątkowo niedookreślonymi
pojęciami, które między innymi dotyczą przesłanek kluczowych dla projektu
norm prawnych. Sformułowania zawarte np. w art. 5 ust. 2 ?sytuacja
szczególnie uzasadniona", ?ważny interes publiczny" , jak również
"podstawowe znaczenie dla kosztów utrzymania konsumentów" (zawarte również
w art. 6 ust. 3) pozostawiają znaczny margines interpretacyjny. Zważywszy
na fakt, iż celem projektowanej ustawy jest zagwarantowanie swobody
kształtowania cen, pozostawienie znacznego marginesu interpretacyjnego w
obszarze ograniczeń jej stosowania wydaje się być niedopuszczalne.
Pragniemy także zauważyć, iż załączone do projektu obie opinie Komitetu
Integracji Europejskiej są w dużym stopniu negatywne i zawierają poważne
zastrzeżenia co do zgodności przedstawionego projektu z prawem unijnym.
Powstaje zatem pytanie czy omawiany projekt w obecnym kształcie powinien
być przedmiotem prac sejmowych.
Polska Konfederacja Pracodawców Prywatnych pragnie niemniej ustosunkować
się do poszczególnych przepisów omawianego projektu. Przedstawione poniżej
uwagi mają na celu przedstawienie pewnych wątpliwości wobec
zaproponowanych rozwiązań szczegółowych, a także zawierają uwagi dotyczące
poszczególnych przepisów, które zmierzają do pełniejszej realizacji
założeń będących podstawą Projektu:
Art. 5 - Przepis ust. 1 tego artykułu stanowi, iż "swoboda kształtowania
cen może być ograniczona przez ustalenie cen urzędowych i marż handlowych
urzędowych na towary lub usługi, określone przez Radę Ministrów", przy
czym może to zgodnie z ustępem tego artykułu nastąpić "w sytuacjach
szczególnie uzasadnionych względami gospodarczymi, ze względu na ważny
interes publiczny". Przepisy przewidywanego rozporządzenia powinny
określać "towary lub usługi o podstawowym znaczeniu dla kosztów utrzymania
konsumentów" bez jakiegokolwiek bliższego określenia tych towarów i usług.
Jak zaznaczono na wstępie niniejszej opinii użyte pojęcia są wyjątkowo
nieostre i umożliwiające dowolną interpretacją. Powstaje zatem pytanie,
czy deklarowana przez Rząd, a zawarta w art. 2 projektu zasada swobody
ustalania cen, jest w sposób właściwy zabezpieczona.
Zdaniem Konfederacji może to nastąpić jedynie przez przyjęcie konkretnej
listy towarów, które mogą zostać poddane szczególnej regulacji. Właściwym
byłoby także wprowadzenie możliwości regulacji cen w szczególnych
warunkach np. stan klęski żywiołowej, wojna, ponieważ ingerencja organów
administracyjnych w takich przypadkach jest wskazana. Natomiast przyjęcie
propozycji zawartych w projekcie wydaje się trudne do przyjęcia .
Art. 6 - Zawiera regulację umożliwiającą ustalanie cen i marżą handlowych
na zarówno krajowe, jak i importowane leki i środki medyczne, które
finansowane są całkowicie lub częściowo ze środków publicznych. Jesteśmy
zmuszeni zwrócić uwagę na fakt, iż zawarta w ustępie 1 omawianego artykułu
projektu lista obejmująca środki farmaceutyczne, materiały medyczne,
preparaty diagnostyczne oraz sprzęt jednorazowego użytku nie odpowiada w
pełni pojęciom określonym w prawie Unii Europejskiej, na co zwrócił uwagę
KIE. Dyrektywa 89/105/EEC, posługuje się pojęciem ?produktu medycznego".
Zgodnie z art. 1 Dyrektywy także do niej zastosowanie ma bowiem definicja
"medicinal products" zawarta w art. 1 Dyrektywy nr 65/65/EEC. Wydaje się
zatem, iż ze względu na konieczność zapewnienia wdrożenia postanowień ww.
dyrektywy w stosunku do wszystkich produktów, objętych definicją ?produktu
medycznego" - wskazane jest wprowadzenie w/w pojęcia do tekstu
projektowanej ustawy.
Ponadto do projektu ustawy nie dołączono projektu rozporządzenia Rady
Ministrów w sprawie kryteriów i procedur ustalania cen urzędowych i marż
handlowych na środki farmaceutyczne i materiały medyczne, preparaty
diagnostyczne oraz sprzęt jednorazowego użytku, mający podstawowe
znaczenie dla ochrony zdrowia ludności, które winno zostać wydane zgodnie
z delegacjami zawartymi w ustępach 2 i 3 omawianego artykułu. Podzielamy
pogląd KIE, iż projekt ten ma kluczowe znaczenie, z punktu widzenia
zgodności projektowanych regulacji dotyczących regulowania cen produktów
medycznych z prawem wspólnotowym, a zwłaszcza wspomnianą wyżej Dyrektywą
89/105/EEC i bez niego znajomości nie można stwierdzić, czy projektowana
regulacja odpowiada prawu unijnemu. Za zasadne należy również uznać
zastrzeżenie KIE zawarte w pkt V opinii z dnia 19 kwietnia 2000 r. w
sprawie niezgodności ust. 3 omawianego artykułu z artykułami 2 - 7
Dyrektywy 89/105 EWG w zakresie niemożności praktycznego zastosowania
trybu ustalania cen produktów medycznych w drodze rozporządzenia.
Konfederacja pragnie także zwrócić uwagę na skład i kompetencje
nowoprojektowanego Międzyresortowego Zespołu do Spraw Cen Urzędowych i
Marż Handlowych Urzędowych (ust.4-7).
Zespół ten, który w praktyce określać będzie ceny na leki i inne produkty
medyczne składać się będzie 8 urzędników, po 2 reprezentujących: ministra
właściwego do spraw finansów publicznych, ministra właściwego do spraw
zdrowia, ministra właściwego do spraw gospodarki oraz Rady Krajowego
Związku Kas Chorych. Pragniemy podkreślić, iż jest to rzadki przypadek
projektowania istotnego ciała opiniodawczego bez udziału jakiegokolwiek
czynnika społecznego. W szczególności uważamy, iż w projektowanym Zespole
winni się znaleźć reprezentanci producentów produktów medycznych oraz
środowiska farmaceutów.
Ponadto pragniemy zauważyć, iż zastrzeżenia musi wywołać część delegacji
dla Ministra Zdrowia, zawarta w ust. 2 pkt 1, która upoważnia ministra do
określenia "zakresu informacji niezbędnych do ustalania cen urzędowych i
marż handlowych urzędowych wymaganych od przedsiębiorców zajmujących się
wytwarzaniem i obrotem handlowym .......". W praktyce może to oznaczać
nałożenie na przedsiębiorców ujawniania informacji bez ograniczeń.
Art. 7 - Upoważnia rady gmin, a w pewnym zakresie rady powiatów do
ustalenia cen urzędowych za usługi przewozu zbiorowego oraz przewozów
taksówkami.
Konfederacja znając przykłady zjawisk patologicznych, uważa jednak, iż
zasady wolnorynkowe powinny być stosowane także w sektorze transportu. Z
tej racji opowiadamy się za możliwością kontrolowania cen w tym sektorze
jedynie czasowo lub w sytuacjach nadzwyczajnych.
Art. 8 - Zawiera obowiązek dla producenta i importera określania w formie
pisemnej dostępnej dla kupującego szczegółowej charakterystyki jakościowej
towaru (usługi) "poprzez zadeklarowanie jego cech, właściwości, składu,
parametrów technicznych oraz zgodności z określoną normą lub innym
dokumentem normatywnym w rozumieniu przepisów o badaniach i certyfikacji".
Analogiczny obowiązek spoczywać ma także na sprzedawcy, a importer
dodatkowo zobowiązany będzie do podawania kraju pochodzenia towaru.
Konfederacja uważa, iż określone w tym artykule obowiązki nałożone na
przedsiębiorców są zbyt szerokie. W wielu przypadkach (żywność, środki
farmaceutyczne, produkty niebezpieczne i inne) przedsiębiorcy muszą na
produktach umieszczać odpowiednie informacje. Jednak w wielu przypadkach
obowiązek ten obecnie nie występuje, a wręcz można powiedzieć, że w
projektowanym zakresie wykonać go nie sposób. Pragniemy także podnieść, iż
w odróżnieniu do innych regulacji, omawiany przepis nie precyzuje w sposób
wystarczający, co należy rozumieć pod pojęciem "szczegółowej
charakterystyki jakościowej towaru", co z pewnością będzie powodować
konflikty interpretacyjne pomiędzy sprzedawcami a organami inspekcji
handlowej.
Art. 9 - Zgodnie z ust. 1 omawianego przepisu przedsiębiorca ma obowiązek
obniżyć cenę w przypadku, gdy towar posiada wady, określone w przepisach
odrębnych (uzasadnienie projektu nie tłumaczy o jakie przepisy
projektodawcom chodzi). W szczególności dotyczy to takich przypadków, jak:
¨pogorszenie jakości towaru w stosunku do wymagań określonych w
stosowanych dobrowolnie Polskich Normach, a w przypadku braku Polskich
Norm, bez uwzględnienia innych właściwych specyfikacji technicznych, zasad
dobrej praktyki zawodowej, odwołania się do stanu wiedzy i techniki lub do
uzasadnionych oczekiwań konsumentów albo wymagań wynikających z
charakterystyki jakościowej towaru, o której mowa w art. 8,
¨zmniejszenia ilości, masy lub objętości towaru w stosunku do
poziomu wynikającego z dobrowolnie stosowanych Polskich Norm lub odrębnych
przepisów, albo charakterystyki zadeklarowanej przez przedsiębiorcę przy
ustalaniu ceny.
Według ust. 2 i 3 omawianego artykułu, cena powinna być obniżona w
"stopniu odpowiadającym zaistniałym wadom", a przedsiębiorca ma obowiązek
poinformować konsumenta o przyczynie obniżki ceny "w sposób zwyczajowo
przyjęty".
Zdaniem Konfederacji oba użyte określenia są wyjątkowo nieostre, a tym
samym wprowadzenie ich do systemu prawnego uważamy za niebezpieczne.
Główne niebezpieczeństwo wynika z uprawnienia organu nadzoru (Inspekcji
Handlowej i innym inspekcjom wymienionym w art. 3 ust. 2 pkt 3 projektu)
do wydania w formie postanowienia określenia owego "stopnia" w formie
postanowienia. Na postanowienie służy co prawda zażalenie, które w
terminie 7 dni, licząc od dnia otrzymania przedsiębiorca winien zgłosić do
instancji wyższej, ale postanowienie to stanowi właściwie swoisty
prejudykat do zastosowania sankcji ekonomicznych przewidzianych w art. 11
ustawy.
Konfederacja wypowiada się przeciwko ustalaniu w jakimkolwiek postępowaniu
administracyjnym stopnia wadliwości towaru. Jeżeli przyjąć, iż
stwierdzenie takie winno być dokonane przez administrację państwową, to ze
względu na ochronę praw przedsiębiorców tego typu istotne ustalenie
dokonywane być powinno w formie decyzji administracyjnej. Pragniemy
zauważyć, iż zgodnie z art. 123 § 2 Kodeksu Postępowania Administracyjnego
forma postanowienia winna dotyczyć kwestii "wynikających w toku
postępowania, lecz nie rozstrzygających o istocie sprawy ...." . Z ust. 4
wynika, iż postanowienie zapadać powinno w wyniku przeprowadzanej kontroli
i trudno uznać, iż w zakresie orzekania o wadzie nie rozstrzyga ono "o
istocie sprawy".
Art. 10 - Wprowadza wymóg zgodnie z którym, towar przeznaczony do
sprzedaży detalicznej powinien być oznaczony ceną sprzedaży, a także ceną
jednostkową w rozumieniu definicji legalnej zawartej w art. 3 pkt 1 ust. 2
projektu, która oznacza cenę określonego towaru za jednostkę miary (np. w
przeliczeniu na 1 kg, 1 litr). Regulacja ta ma za cel implementację
postanowień Dyrektywy nr 98/6/WE z16 lutego 1998r. o ochronie
konsumentów.
Jednak zdaniem KIE projektowany zapis nie implementuje postanowień tej
Dyrektywy, gdyż ustęp 3 omawianego artykułu powierza ministrowi właściwemu
do spraw finansów publicznych określenie w formie rozporządzenia
"szczegółowych zasad uwidaczniania cen towarów i usług oraz oznaczania
ceną towarów przeznaczonych do sprzedaży".
Ponieważ, jak zaznaczono na wstępie opinii, Rząd nie przedstawił wbrew
obowiązkowi, projektu tego rozporządzenia, nie sposób stwierdzić, czy
projektowana regulacja wypełnia wymogi przepisów europejskich w tym
zakresie. Pragniemy jednak zaznaczyć, iż zdaniem Konfederacji przynajmniej
część obowiązków przedsiębiorców w przedmiotowym zakresie winna zostać
uregulowana przepisami rangi ustawy ze względów konstytucyjnych.
Art. 11 - Zawiera sankcję, zgodnie z którą przedsiębiorca, który osiągnął
kwotę nienależną rozumianą jako część ceny, o którą nie nastąpiło
obniżenie ceny towaru zgodnie z art. 9 (w stopniu odpowiadającym
wadliwości towaru) lub wynikającą z zastosowania ceny lub marży handlowej
sprzecznie z ustawą, obowiązany jest do jej zwrotu kupującemu. Taka
regulacja nie wywołuje sprzeciwu Konfederacji.
Natomiast Konfederacja zdecydowanie wypowiada się przeciwko stosowaniu
przewidzianej ust. 2 sankcji typu karnego podatku w postaci "kwoty
dodatkowej". Zgodnie z projektem bowiem "przedsiębiorca jest obowiązany,
niezależnie od zobowiązania wobec kupującego, wpłacić do budżetu państwa
kwotę dodatkową w wysokości 150 % kwoty nienależnej". Do budżetu państwa
podlega przekazaniu również kwota niezależna, jeżeli uprawniony do jej
otrzymania kupujący nie jest znany. Problem polega na tym, iż w większości
przypadków kupujący nie może być przez sprzedawcę zidentyfikowany, o ile
sprzedawca wykrył wadę np. partii towaru już po rozpoczęciu sprzedaży.
Decyzję o określeniu nienależnej kwoty i przekazaniu jej do budżetu
państwa wydaje urząd skarbowy lub Inspektor Kontroli Skarbowej w oparciu o
postanowienie wydane przez organa kontrolne zgodnie z omówionym powyżej
art. 9 projektu.
Uważamy, iż projektowana instytucja jest zbyt surowa i wystarczyłoby
wprowadzenie sankcji przekazania do budżetu wyłącznie "kwoty niezależnej".
Takie rozwiązanie jest znacznie mniej fiskalne, a przez to przyjaźniejsze
przedsiębiorcom. Również ta sankcja wypełnia dyspozycję art. 8 dyrektywy
nr 98/6/WE, zgodnie z którą kary za naruszenie krajowych przepisów
przyjętych do zastosowania tej dyrektywy muszą być skuteczne,
proporcjonalne i odstraszające.
Art. 12 - Nakłada na przedsiębiorcę, który w sposób uporczywy nie
przestrzega obowiązków o których mowa w art. 10, karę pieniężną w
wysokości stanowiącej równowartość od 1000 do 5000 EURO. Nie jest
natomiast określone, jakiego typu ma być to kara i w jakim trybie owa kara
miałaby być nakładana.
Konfederacja proponuje, aby utrzymać ten przepis sankcyjny w zmienionej
formie. Należy określić go jako wykroczenie zagrożone jedną z kar
przewidzianych w art. 18 Kodeksu Wykroczeń. Uważamy też za słuszne i
wskazane, aby kwota pieniężna ustalona była w złotych polskich, a nie w
wysokości stanowiącej równowartość EURO.
Reasumując, Konfederacja uważa, że przedstawiony projekt jest w dużym
stopniu niedopracowany i przed wniesieniem do Parlamentu powinien zostać w
pełni dostosowany do prawa unijnego, przy jednoczesnym uwzględnieniu w
większym stopniu racji przedsiębiorców.
Pragniemy również zauważyć, iż projekt ten nie był konsultowany na etapie
prac rządowych ze środowiskami gospodarczymi, w szczególności ze
środowiskiem producentów leków, a także sprzecznie z prawem nie został
przedstawiony do konsultacji organizacjom pracodawców. Uważamy, iż brak
ustawowo obowiązkowych konsultacji z organizacjami pracodawców jest jedną
z przyczyn przedstawienia Parlamentowi projektu ustawy w obecnej wersji,
która z przedstawionych powyżej racji właściwie powinna zostać odrzucona.
oprac. adw. Grzegorz Wlazło
