Stanowisko PKPP w sprawie projektu ustawy o Fundacji Edukacji Narodowej

2001-03-09

Stanowisko PKPP w sprawie projektu ustawy o Fundacji Edukacji Narodowej

1. Projekt ustawy o Fundacji Edukacji Narodowej - dalej cytowany jako
projekt, zdaniem Polskiej Konfederacji Pracodawców Prywatnych stanowi
propozycję merytorycznie spójną i w swoich podstawowych założeniach mogącą
skutecznie realizować zamierzony przez wnioskodawcę cel. Przyjmując,
zgodnie z treścią projektu oraz stosownie do jego uzasadnienia, iż uda się
zgromadzić odpowiednią ilość środków na realizację zadań Fundacji, Polska
Konfederacja Pracodawców Prywatnych wyraża pozytywne stanowisko odnośnie
zasadności kontynuowania prac legislacyjnych na ustawą o Fundacji Edukacji
Narodowej i w przyszłości wprowadzenia jej w życie jako trwałego elementu
polskiego porządku prawnego.
2. Instytucja fundacji powołanej do życia ustawą ma w polskim prawie
długie i szczytne tradycje. Również w chwili obecnej obowiązują dwie
ustawy, na podstawie których działają: fundacja - Zakład Narodowy imienia
Ossolińskich oraz fundacja - Centrum Badania Opinii Społecznej. Fundacja
opierająca swój status prawny w sferze prawa publicznego (tzw. fundacja
publicznoprawna) to wyposażony w osobowość prawną zespół majątkowy,
przeznaczony aktem publicznoprawnym (ustawą) dla realizowania konkretnych
zadań administracji publicznej. Organizację, sposób funkcjonowania oraz
wzajemne stosunki organów administracji i fundacji normują szczegółowe
przepisy ustawy. Fundatorem w tym przypadku jest oczywiście Skarb Państwa,
który wydziela z publicznych środków pewien substrat majątkowy i oddaje go
samodzielnej w granicach prawa osobie prawnej (fundacji), żeby prowadziła
działalność na rzecz zdefiniowanego uprzednio w ustawie celu użyteczności
publicznej.
3. Projekt ustawy przewiduje, iż podstawowym zadaniem Fundacji będzie
wyrównywanie szans edukacyjnych dzieci i młodzieży pochodzących z rodzin
niezamożnych, zamieszkałych we wsiach i małych miasteczkach, zwiększanie
liczby dzieci i młodzieży z rodzin niezamożnych pobierających naukę w
szkołach średnich i wyższych oraz pomoc dla studentów i uczniów szkół
wyższych (art. 4 projektu). Przepis art. 5 projektu wymienia z kolei
przykładowe metody pomocy, jak np. przyznawanie i finansowanie stypendiów,
dofinansowywanie zakupu podręczników i innych pomocy naukowych,
dofinansowanie zakwaterowania i wyżywienia, dojazdów do szkół, podnoszenie
poziomu wykształcenia młodych ludzi, którzy znaleźli się poza systemem
edukacji mając nieukończoną szkołę.
W zakresie swoich zadań, stosownie do art. 5 ust. 1 pkt 5 projektu,
Fundacja powinna współpracować z innymi organizacjami społecznymi o
podobnym przedmiocie działania oraz organami jednostek samorządu
terytorialnego.
4. Kwestią najistotniejszą w projekcie jest jednak sposób finansowania
zadań Fundacji, co jak się wydaje może implikować szereg problemów
związanych z faktem, iż fundusze przekazane Fundacji miały pierwotnie
zupełnie inne przeznaczenie. Pomijając w tym miejscu ściśle polityczne
zagadnienia związane z ideą powszechnego uwłaszczenia, w przekonaniu
Polskiej Konfederacji Pracodawców Prywatnych, pomysł wykorzystania rezerwy
uwłaszczeniowej (art. 56a ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji
przedsiębiorstw państwowych) na rozwój edukacji i pomoc dzieciom z
najbiedniejszych rodzin w zdobyciu wykształcenia, wydaje się być celem
bardziej szczytnym i w perspektywie lat, chciałoby się powiedzieć,
bardziej racjonalnym, niż jednorazowa redystrybucja środków publicznych
pod postacią bonów uwłaszczeniowych. W myśl art. 11 projektu, Fundację
wyposaża się nieodpłatnie w środki wskazane w art. 56a ustawy o
komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych stanowiące
rezerwę na cele uwłaszczenia (art. 20 projektu nowelizuje odpowiednio pod
tym kątem art. 56a ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstw
państwowych). Szczegółowy tryb przekazania Fundacji majątku Skarbu Państwa
ustalony ma być w rozporządzeniu ministra właściwego do spraw Skarbu
Państwa (art. 11 ust. 2 projektu).
Innymi dochodami Fundacji będą m.in.: dotacje i subwencje, darowizny,
spadki, zapisy oraz dochody z działalności gospodarczej, którą Fundacja
będzie mogła prowadzić wyłącznie w celu realizacji swoich statutowych
zadań (art. 12 projektu) .
5. Wśród uregulowań projektu zawraca uwagę wyjątkowo silna pozycja prawna
(nawet w stosunku do osoby fundatora) jednego z organów Fundacji - Rady
Fundacji. Rada uchwala i zmiana statutu Fundacji (tylko po zasięgnięciu
opinii ministrów, nie musi więc przychylić się do ich sugestii - art. 6
ust. 1 i art. 9 pkt 6), opracowuje szczegółowe zasady, kryteria i formy
pomocy finansowej (art. 5 ust. 3), powołuje i odwołuje zarząd Fundacji
(praktycznie nie ma żadnych merytorycznych przesłanek, które mogłyby
wpływać ograniczająco na decyzję Rady, projekt pozostawia w tym zakresie
Radzie pełną dowolność - art. 9 pkt 1), uchwala programy stypendialne i
pomocowe oraz programy działalności Fundacji (art. 9 pkt 2) - na ten temat
zob. dodatkowo poniżej pkt 7 niniejszej opinii. Poszczególni członkowie
Rady z chwilą powołania na stanowisko de facto stają się nieodwoływalni w
ciągu całej swojej kadencji. Żaden środek nadzoru z rozdziału 6. projektu
nie dotyczy bezpośrednio Rady, co sprawia, iż jej czynności w dużym
stopniu wymykają się spod kontroli.
Trudno ocenić jaka myśl przyświecała projektodawcy, który zdecydował się
dać jednemu z organów Fundacji tak duży zakres samodzielności, co również
w sferze prawa publicznego czyni Fundację (pomijając fakt posiadania przez
Fundację osobowości cywilnoprawnej) podmiotem relatywnie niezależnym w
stosunku do osoby fundatora oraz ministrów mających ustawowy obowiązek do
jej nadzorowania. Z drugiej strony prawdą jest natomiast, iż zróżnicowanie
polityczne (środowiskowe) składu osobowego Rady Fundacji wydaje się
gwarantować, iż fundacja prawdopodobnie będzie reprezentowała szerokie
spektrum interesów i działała zgodnie z celem, dla którego została
powołana.
6. Regulacja z art. 6 ust. 3 projektu oparta jest na nieporozumieniu.
Fundacja Edukacji Narodowej jest podmiotem wywodzącym swój byt prawny z
przepisów prawa powszechnie obowiązującego (ustawy). Nawet jeśli więc
fundusze przeznaczone na cele fundacji skończą się lub cel aktywności
Fundacji zostanie w praktyce zrealizowany - jak długo obowiązywała będzie
ustawa, tak długo istniała będzie również i sama Fundacja. Trwanie
Fundacji związane jest bowiem bezpośrednio z mocą prawną ustawy. Z tego
punktu widzenia statut Fundacji, nawet jeżeli majątek przeznaczony na jej
działalność ulegnie wyczerpaniu i tak nie może zawierać postanowień
odnośnie połączenia Fundacji z innymi fundacjami. Struktura organizacyjna
Fundacji jako podmiotu prawa publicznego w sposób wyczerpujący
ukształtowana została przez przepisy ustawy (statut rozwija te przepisy,
ale nie może zawierać regulacji sprzecznych z normami ustawy). Co
najwyżej, majątek różnych fundacji mógłby być przekazywany Fundacji
Edukacji Narodowej i powiększać jej dochody w rozumieniu art. 13 projektu.
Łączenie Fundacji z innymi podmiotami prawa prywatnego lub publicznego,
przekształcanie czy też jej likwidacja, bez uprzedniej stosownej zmiany
ustawy - jest niemożliwe.
7. Oceniając przepisy projektu ani na chwilę nie można też zapominać, iż
Fundacja jest podmiotem, który będzie zarządzał oraz decydował o wydawaniu
publicznych pieniędzy. W tym kontekście należy zgłosić następujące uwagi.
Po pierwsze, absolutnie podstawowe znaczenie dla całej aktywności Fundacji
będą miały programy stypendialne i pomocowe oraz programy działalności
Fundacji (art. 9 pkt 2). Są to dokumenty określające średnio lub
długookresowe zasady realizowania zadań Fundacji. Co jednak zaskakujące,
zarówno ich uchwalenia jak i zawartość merytoryczna jest w zasadzie poza
jakimkolwiek wpływem (uzgodnieniem, zatwierdzeniem, zaopiniowaniem)
fundatora lub innych organów administracji rządowej, np. nadzorczych.
Pojawia się pytanie, czy nie byłoby rozwiązaniem korzystniejszym, aby
jednak wzmocnić kontrolę i wpływ administracji rządowej na treść
szczegółowych zapisów ww. programów, a co za tym idzie na sposób
dysponowania przez Fundację środkami, których źródło wywodzi się z majątku
publicznego.
Po drugie, dla uchwalenia statutu Fundacji (za wyjątkiem nadania
pierwszego statutu - art. 19 projektu) wystarcza tylko zasięgnięcie przez
Radę Fundacji opinii u właściwych ministrów (art. 6 ust. 1 projektu).
Nieprzedstawienie opinii przez ministrów w określonym terminie, zgodnie z
art. 6 ust. 2 projektu, oznacza - brak uwag do statutu. Forma
współdziałania polegająca na opiniowaniu to w zasadach techniki
prawodawczej nic innego jak wyrażenie opinii o projekcie aktu z takim
skutkiem, że następstwem niewyrażenia opinii byłoby niedojście aktu do
skutku. Rada Fundacji nie musi więc zaaprobować sugestii ministrów, a co
więcej może nawet podjąć decyzje krańcowo przeciwne. Dla poprawności
procedury wystarczy bowiem, iż dokonana została sama czynność opiniowania.
Warto w tym miejscu zastanowić się, czy projekt nie powinien pomimo
wszystko zawierać jakichś form współstanowienia statutu łącznie przez:
Radę Fundacji i wybranych ministrów. Mogłoby to być np.: Rada Fundacji
uchwala statut "po uzgodnieniu z ..., "po porozumieniu z...", po
zatwierdzeniu przez..." itd. Statut dotyczy wielu tak ważnych kwestii
(np.: sposobu i zakresu działalności gospodarczej prowadzonej przez
Fundację), że pozostawienie ich do swobodnego uznania organowi Fundacji
budzi poważne wątpliwości.
8. Zgodnie z art. 8 ust. 2 projektu: organy uprawnione do powoływania
członków Rady Fundacji określają szczegółowe zasady ich wyborów. Przepis
ten nie zawiera mechanizmów prawnych, które chroniłyby podmioty
wybierające członków przed arbitralnością i wprowadzaniem "zasad"
utrudniających rzeczywiste korzystanie z tego prawa. A z kolei: jeżeli w
terminie 3 miesięcy od określenia zasad i powiadomienia organizacji (...)
nie wybiorą one członków Rady Fundacji, organy uprawnione do powołania
członków Rady dokonają tego samodzielnie (...) (art. 8 ust. 4 projektu).
9. W dyspozycji ustawowej z art. 11 ust. 2 projektu brak jest wytycznych
dotyczących treści aktu wykonawczego (por. art. 92 ust. 1 Konstytucji).
10. Przepis art. 20, dotyczący nowelizacji ustawy o komercjalizacji i
prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych, należy ocenić pozytywnie również
z tego powodu, iż może on w praktyce przyczynić się do przyśpieszenia
procesów prywatyzacyjnych. Projekt określa nieprzekraczalny termin
rozpoczęcia prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych, których organami
założycielskimi byli wojewodowie.
11. Projekt jest zredagowany stosunkowo starannie i nie zawiera rażących
błędów z zakresu techniki prawodawczej. Można tylko zwrócić uwagę, iż w
art. 20 projektu nie dokonano podziału tekstu jednostki redakcyjnej na
ustępy, a cały projekt ustawy jest na tyle "krótki" (21 artykułów), iż w
zasadnie można rozważyć uproszczenie jego wewnętrznej struktury poprzez
zlikwidowanie rozdziałów.