Opinia prawna do projektu ustawy - Prawo pocztowe (druk 1722)

2001-01-29

Opinia prawna do projektu ustawy - Prawo pocztowe (druk 1722)

Przedstawiony projekt ustawy - Prawo pocztowe, zwany w dalszej części
opinii "Projektem", wprowadza nowe rozwiązania określające zasady i
warunki prowadzenia działalności gospodarczej podmiotów w obrocie krajowym
lub zagranicznym w zakresie związanym ze świadczeniem usług pocztowych,
zgodnie z uregulowaniami krajów Wspólnoty Europejskiej, w szczególności z
Dyrektywą 97/67/EC Parlamentu Europejskiego i Rady z 15 grudnia 1997r. w
sprawie wspólnych reguł rozwoju rynku wewnętrznego usług pocztowych
Wspólnoty i poprawy jakości usług. Głównym celem wprowadzenia nowych
przepisów regulujących sferę usług pocztowych jest demonopolizacja i
liberalizacja obrotu pocztowego oraz stworzenie warunków dla zwiększenia
dostępności do tych usług przy jednoczesnym uwzględnieniu ochrony
interesów konsumentów oraz uzasadnionych potrzeb gospodarki,
bezpieczeństwa i obronności państwa.
Pomimo niewątpliwej zasadności i celowości wprowadzenia zmian do polskiego
systemu prawnego w w/w zakresie, Projekt zawiera kilka postanowień oraz
wymogów, które mogą stwarzać sytuacje niedogodne i nie sprzyjające
efektywnej i skutecznej demonopolizacji i liberalizacji obrotu
pocztowego.

Przedstawione poniżej uwagi mają na celu przedstawienie pewnych
wątpliwości wobec zaproponowanych rozwiązań szczegółowych, a także
zawierają uwagi dotyczące poszczególnych przepisów, które zmierzają do
pełniejszej realizacji założeń będących podstawą Projektu.



Rozdział 1
Przepisy ogólne

Projekt w art.5 stanowi, iż "Poczta Polska" jako państwowe
przedsiębiorstwo użyteczności publicznej, będzie miało statut operatora
publicznego w odróżnieniu od innych podmiotów, które będą mogły świadczyć
usługi pocztowe na zasadzie operatorów zwykłych (art. 3 pkt 1), po
uzyskaniu zezwolenia wydawanego w trybie określonym w art. 7 i 8 Projektu.
Jako operator publiczny "Poczta Polska" będzie zobowiązana do świadczenia
"usług powszechnych" wymienionych w art. 35, które zostały poddane pewnym
rygorom, m.in. w zakresie warunków ich świadczenia, wymaganej jakości czy
określonej wysokości opłat. Aby zapewnić "Poczcie Polskiej" środki do
wypełniania tych obowiązków, Projekt przewiduje utrzymanie monopolu na
pewne rodzaje usług pocztowych, wymienionych w art.12 zwanych "usługami
zastrzeżonymi" do wyłącznego świadczenia przez operatora publicznego.
Obszar tych usług uległ jednak znacznej redukcji w porównaniu ze stanem
obecnym. Projekt w art.12 ust. 2 przewiduje ponadto możliwość dalszej
demonopolizacji usług pocztowych poprzez przyznanie Radzie Ministrów prawa
wydania rozporządzenia, które będzie mogło określić niższe granice wagowe
i cenowe "usług zastrzeżonych", a także wyłączyć określoną usługę pocztową
z zakresu "usług zastrzeżonych". Należy jednakże zauważyć, iż przewidziany
przez art. 83 projektu okres 42 miesięcy, po którym art.12 ust.2 miałby
wejść w życie wydaje się być okresem zbyt długim. Ponieważ przepis ten nie
nakłada na Radę Ministrów obowiązku wydania rozporządzenia, a jedynie
zawiera upoważnienie do wprowadzenia dalszej liberalizacji rynku usług
pocztowych w zależności od stopnia rozwoju tego rynku i sytuacji
ekonomicznej Poczty, wydaje się możliwym rozważenie skrócenie vacatio
legis do 24 miesięcy.



Rozdział 2
Zezwolenia na prowadzenie działalności
pocztowej




Projekt przewidując dalszą stopniową demonopolizację i liberalizację rynku
pocztowego znacznie zredukował monopol prawny operatora publicznego na
świadzczenie niektórych usług pocztowych oraz zrezygnował ze stosowanych
obecnie administracyjnych ograniczeń w podejmowaniu działalności pocztowej
(koncesjonowania). Prowadzenie działalności pocztowej wymagało będzie
jednakże uzyskania stosownego zezwolenia.

Ad. art. 7
Zaznaczyć należy, iż zakres usług pocztowych wymagających uzyskania
zezwolenia nie został ujęty zbyt szeroko. Za słuszny należy uznać
zwłaszcza fakt, iż Minister właściwy do spraw łączności może określić
dodatkowe rodzaje działalności pocztowej, których prowadzenie nie będzie
wymagało uzyskania zezwolenia.

Ad. art. 8
Postulat nie powiększania struktur administracyjnych przemawiałby za
powierzeniem funkcji przewidzianych dla Prezesa URRP w gestii Ministerstwa
Łączności, co zwiększyłoby zapewne efektywność przebiegu postępowań
decyzyjnych oraz rejestrowych, a także zmniejszyłoby koszty operacyjne
działania takiej jednostki. Struktura departamentu Ministerstwa wydaje się
całkowicie wystarczająca do realizacji celów ustawy. Przedstawiony problem
zostanie omówiony szerzej przy omawianiu Rozdziału 6 Projektu

Ad. art. 9 ust. 2
Za daleko idące należy uznać uzależnienie wydawania zezwoleń od opinii
Szefa Urzędu Ochrony Państwa, zwłaszcza że opinie powyższe w myśl przepisu
nie wymagałyby podania uzasadnienia. W praktyce może okazać się, że to
Szef Urzędu Ochrony Państwa decydowałby o wydawaniu zezwoleń. Ponadto
przedstawione propozycje wydają się być nie do końca zgodne z wymogami
art.9 ust. 3 Dyrektywy 97/67/EC , które wymagają by procedury koncesyjne
były "przejrzyste, niedyskryminujące, proporcjonalne i oparte na
kryteriach obiektywnych", a Państwa Członkowskie mają zadbać by "powody
całkowitej lub częściowej odmowy udzielenia zezwolenia były podane
wnioskodawcy i muszą ustanowić procedurę odwoławczą".

Ad. art.9 ust 4.
Pozytywnie należy ocenić długie terminy, na które przyznaje się
zezwolenie. Tak długie terminy pozwolą bowiem na zwrot kosztów
inwestycyjnych poniesionych przez przedsiebiorców.

Ad.art.10 ust. 3
Wydawanie specjalnego Biuletynu nie wydaje się celowe, a z pewnością
będzie kosztowne.

Ad.art.11 ust. 4
Przepis ten powinien objąć także wypadki opisane w art.11 ust. 3. Także
opinia Szefa U.O.P.-u może być uzależniona od przesłanek czasowych, które
się dezaktualizują.



Rozdział 3
Świadczenie usług pocztowych

Proponowana regulacja, co do zasady właściwie reguluje wzajemne relacje
podmiotów występujących na "rynku pocztowym". Niemniej pewne propozycje
wymagają przemyślenia.

Ad. art. 12
Projektowany przepis przewiduje znaczne zredukowanie obszaru usług
zastrzeżonych dla operatorów publicznych pod względem przedmiotowym -
rodzaje usług, a także obniżenie jego zakresu przez podwyższenie granic
wagowych przesyłek. Szczególnie istotnym dla rozwoju usług doręczeniowych
będzie znaczne obniżenie górnej granicy wagowej przesyłek do 350 gram.
Należy zauważyć, iż zaproponowany limit wagowy oraz zakres przedmiotowy
przesyłek w obszarze zastrzeżonym są zgodne z granicznym rozwiązaniem
dopuszczonym w w/w Dyrektywie. Równie pozytywnie należy ocenić możliwość
dalszej liberalizacji rynku, która będzie możliwa do realizacji przez
zawarcie w przepisie, omówionej powyżej delegacji dla Rady Ministrów.

Ad. art. 19 ust. 2 i 3
Pewne zastrzeżenia może budzić możliwość otwarcia przesyłki pocztowej w
przypadku niemożności jej doręczenia adresatowi ani też zwrotu nadawcy.
Taka możliwość narusza moim zdaniem konstytucyjną zasadę tajemnicy
korespondencji, a Dyrektywa nie przewiduje możliwości wprowadzenia
analogicznego rozwiązania będącego odstępstwem od przyjętego wymogu
zapewnienia tajemnicy korespondencji.

Ad. art.22
Prowadzenie przez Prezesa URRP wykazu znaków opłaty pocztowej wydaje się
być niepotrzebne.

Ad. art. 25
Proponuję wprowadzenie zapisu by umieszczanie skrzynek pocztowych odbywało
się po uzgodnieniu z właścicielem nieruchomości, aczkolwiek przewidziana
regulacja znacznie wzmacnia pozycję właścicieli nieruchomości w porównaniu
do przepisów obowiązujących.

Ad. art.26 ust. 2
Proponuję skreślić. O ile regulację dotyczącą skrzynek nadawczych należy
uznać za zasadną, to przyznanie Ministrowi kompetencji do stawiania
wymagań jakie powinny spełniać skrzynki oddawcze należy uznać za daleko
idące.

Ad. art. 27 ust. 1
Kontrowersje budzić mogą uprawnienia operatora publicznego do ustanawiania
zastawu na przesyłkach pocztowych, z uwagi na fakt, iż:
¨umowy o przemieszczanie i doręczanie przesyłek pocztowych
zwyczajowo określają opłaty uiszczane z góry i niebezpieczeństwo
zaistnienia zdarzeń usprawiedliwiających ustanowienie zastawu wydaje się
być znikome;
¨prawo zastawu z tytułu opłat celnych uregulowane zostało w
ustawie prawo celne (art. 241 § 1 ustawy z dnia 9 stycznia 1997r. Kodeks
celny - Dz.U. Nr 23, poz. 117 z późn. zm.) i stworzenie dodatkowych
uprawnień w tym zakresie przysługujących operatorowi publicznemu nie tylko
wydaje się być zbędnym ale i niebezpiecznym jako rodzącym konflikt np. co
do pierwszeństwa i zakresu praw przysługujących operatorowi i/lub urzędowi
celnemu;

Ad. art. 32
Przepis ten zawiera bardzo szerokie możliwości wpływania przez Ministra na
zakres obowiązków operatora lub świadczonych usług w drodze decyzji
administracyjnej. Dotyczy to "sytuacji szczególnych zagrożeń"
zdefiniowanych w art. 31 projektu. Wydaje się za właściwsze przewidzenie
możliwości wydania aktu wykonawczego o charakterze powszechnie
obowiązującym, ponieważ sytuacja tego typu powinna wpływać na działalność
gospodarczą wszystkich operatorów, a nie danego operatora.

Ad. art. 33 ust. 3
Przepis tworzy uprawnienia dla Prezesa URRP do domagania się dodatkowych
informacji od operatorów poza przewidzianymi w ust. 1, praktycznie bez
ograniczeń zakresowych. Tak szerokie uprawnienie może stwarzać sytuację,
iż operatorzy mogą być narażeni na żądania wyjawiania informacji
stanowiących ich tajemnice handlowe, a nie będących danymi niezbędnymi dla
Urzędu do realizacji jego funkcji ustawowych.

Ad. art. 34
Za słuszne należy uznać przyznanie mocy dokumentów urzędowych
potwierdzeniom nadania przesyłek pocztowych i wpłat kwot pieniężnych na
przekazy pocztowe dokonanych w placówkach operatora publicznego.



Rozdział 4
Świadczenie usług powszechnych

Według w/w Dyrektywy UE, państwo ma obowiązek zapewnić użytkownikom
możliwość korzystania z prawa do usług o charakterze powszechnym,
obejmujących usługi pocztowe określonej jakości, świadczone w sposób
ciągły, na terenie całego kraju po umiarkowanych cenach. Ustanowienie
pocztowych operatorów publicznych i nałożenie na nich obowiązku
świadczenia "usług powszechnych" ma na celu wypełnienie tego obowiązku.

Ad. art. 35 ust. 3 pkt 1.
Celem uniknięcia ewentualnych nieporozumień proponowałbym sprecyzowanie
pojęcia "obowiązkowego zakres świadczeń dodatkowych" jakie nałożone
zostają na operatora mocą rozporządzenia Ministra właściwego dla spraw
łączności. Zbyt ogólne określenie świadczeń dodatkowych może rodzić obawy
przed rozbudowaniem dodatkowych zobowiązań.

Ad. art. 38 ust. 2 i 3
Za daleko idące należy uznać uprawnienie Prezesa URRP do zgłaszania
sprzeciwu w stosunku do całości lub części cennika "usług powszechnych".
Mając na względzie ochronę interesów konsumentów przypuszczać należy, iż
rynek sam w sposób dostateczny skoryguje wszelkie próby nadużyć. Ponadto
obowiązek informowania o planowanych terminach zmiany cennika z dużym
wyprzedzeniem może prowadzić do niewłaściwego wykorzystywania tych
informacji w drodze "przecieków do konkurencji". Natomiast za korzystne
należy uznać wprowadzenie możliwości odwołania się operatora od decyzji
Prezesa do Sądu Antymonopolowego.(art. 58 ust.2)

Art. 39
Obowiązek prowadzenia przez operatora publicznego kalkulacji kosztów
odrębnie dla każdego z rodzajów usług pocztowych wynika z w/w Dyrektywy.
Natomiast za kontrowersyjne uznać należy ograniczenie możliwości
kalkulacyjnych poprzez przyznanie uprawnień właściwemu w sprawach finansów
publicznych i budżetu Ministrowi do określania sposobu kalkulacji kosztów
jakie mogą być stosowane przez operatorów publicznych.

Ad. art. 45
Za szczególnie pozytywne uznać należy dyspozycje przepisów, których
zadaniem jest zobligowanie operatora publicznego do zapewnienia szeregu
ułatwień dla osób niepełnosprawnych.

Ad. art. 46
Ponownego zastanowienia wymaga zakres regulacji przewidzianej przepisem.
Omawiany artykuł ogranicza zasadę swobody umów, jednak ponieważ nie
przewiduje sankcji, ani też trybu w jakim umowy z przewoźnikami
publicznymi miałyby być podpisywane, trudno zrozumieć jego charakter
normatywny. Zobligowanie przewoźnika publicznego do zawierania umów z
operatorem publicznym można uznać za słuszne, ale za daleko idące należy
uznać obowiązki dla przewoźników przewidziane w tym artykule. Analogiczne
uwagi dotyczą także obowiązków podmiotów zarządzających stacjami
kolejowymi, lotniskami i portami.



Rozdział 5
Odpowiedzialność za niewykonanie lub nienależyte wykonanie usług pocztowych

Ad. art. 47
Za słuszną należy przyjąć zasadę, iż odpowiedzialność operatorów normują
przepisy kodeksu cywilnego. Niestety niejasna jest relacja pomiędzy ust. 1
a ust. 2 tego przepisu, co nie podważa zasadności wprowadzenia pewnych
ograniczeń wysokości odszkodowań mogących obciążać operatorów.

Ad. art. 48
Regulacje postępowania reklamacyjnego należy uznać za wystarczającą i
odpowiadającą wymogom Dyrektywy, z wyjątkiem art. 54 ust.3, który
przewiduje zbyt krótki okres zawieszenia biegu przedawnienia roszczeń w
sytuacji objętej przepisem.



Rozdział 6
Prezes Urzędu Regulacji Rynku Pocztowego
i
Rozdział 7
Kontrola działalności pocztowej

Jak zaznaczyłem przy omawianiu art. 8 za kontrowersyjne uznać należy
potrzebę stworzenia nowej instytucji Urzędu Regulacji Rynku Pocztowego.
Autorzy projektu wymóg wprowadzenia Urzędu wyprowadzają z przepisów
Dyrektywy. Wniosek ten wydaję się być nie do końca zasadny.
W rozdziale 9 dyrektywy 97/67/EC Parlamentu Europejskiego i Rady z grudnia
1997r. w sprawie wspólnych reguł rozwoju rynku wewnętrznego usług
pocztowych wspólnoty i poprawy jakości usług, zatytułowanym "Krajowy
organ regulacyjny", w art. 22 znajduje się zalecenie utworzenia
niezależnego organu regulacyjnego dla działalności pocztowej. Artykuł ten
stanowi, że:
"Każde Państwo Członkowskie wyznaczy jeden lub więcej krajowych organów
regulacyjnych dla sektora pocztowego, prawnie i funkcjonalnie niezależnych
od operatorów pocztowych.
Państwa Członkowskie powiadomią Komisję o krajowych organach
regulacyjnych, które wyznaczyły dla wypełniania zadań wynikających z
niniejszej Dyrektywy.
Krajowe organy regulacyjne będą miały w szczególności zadanie zapewnić
przestrzeganie obowiązków wynikających z niniejszej Dyrektywy. Mogą mieć
również za zadanie zapewnić przestrzeganie reguł konkurencji w sektorze
pocztowym."
Przepisy Dyrektywy nie wymagają zatem by Urząd ten był niezależny od
administracji państwowej (a taki argument pojawił się na stronie 63
uzasadnienia Projektu). Mniej kosztownym rozwiązaniem byłoby
pozostawienie Ministerstwu Łączności kompetencji w zakresie wydawania
zezwoleń oraz publikowania niezbędnych informacji, natomiast funkcje
kontrolne można by było przekazać Prezesowi Urzędu Ochrony Konkurencji i
Konsumentów. Projekt w istotny sposób i tak nawiązuje do zasad i trybów
analogicznych do przewidzianych przepisami ustawy z dnia 24 lutego 1999r.
o przeciwdziałaniu praktykom monopolistycznym.
W przypadku rezygnacji z powołania do życia Urzędu Regulacji Rynku
Pocztowego za konieczne należy uznać wprowadzenie zmiany w ustawie z dnia
30 lipca 1997r. o państwowym przedsiębiorstwie użyteczności publicznej
"Poczta Polska" i w Statucie "Poczty Polskiej" przez zmianę organu
założycielskiego i nadzoru z Ministerstwa Łączności na Ministerstwo
Skarbu. Powyższa zmiana jest konieczna ze względu na pkt. 39 preambuły do
Dyrektywy 97/67/EC, który nakazuje rozdzielenie funkcji operatora od
instytucji nadzoru.
Wydaję się, iż proponowane rozwiązanie w sposób właściwszy wypełnia wymogi
zawarte w Dyrektywie.

Ad. art. 56 ust. 3 i 4
Jeżeli przyjąć konieczność powołania do życia Urzędu Regulacji Rynku
Pocztowego to dodatkowo przemyślenia wymaga wprowadzenie do art 56 ust. 3,
wymogu posiadania przez kandydata na Prezesa URRP "uznanego dorobku w
zakresie poczty" oraz "praktyki na kierowniczym stanowisku w
administracji", co znacznie ogranicza krąg potencjalnych kandydatów.
Za nie do przyjęcia należy uznać zapisy ust. 4, które ograniczają
możliwość odwołania Prezesa do przypadków wyłącznie określonych w tym
ustępie. W praktyce przyjęcie proponowanego zapisu oznacza eliminację
odpowiedzialności politycznej urzędu Prezesa, co dla centralnego organu
administracji państwowej wydaje się nie do przyjęcia.

Ad. art. 56 ust. 7
Wątpliwości budzić może nadanie Prezesowi URRP uprawnień organu
egzekucyjnego w rozumieniu przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w
administracji.



Rozdział 8
Kary pieniężne

Ad.art. 66 ust. 2 i 3
Za nazbyt wygórowaną uznać należy granicę wysokości kary pieniężnej
usytuowaną na poziomie 10% przychodów ogółem osiągniętych przez ukarany
podmiot. Postulować by tu raczej należało odniesienie się do dochodu
ukaranego podmiotu, jako kryterium bliższemu możliwościom finansowym
większości funkcjonujących na naszym rynku podmiotów gospodarczych

Ad.art. 66 ust. 4 i 5
Zdecydowane wątpliwości wywołuje możliwość nałożenia kary pieniężnej także
na kierownika podmiotu świadczącego usługi pocztowe i to w wysokości
wyższej niż przewidziana w przepisach ustawy z dnia 24 lutego 1999r. o
przeciwdziałaniu praktykom monopolistycznym, a także brak przewidzenia
stosowania chociażby posiłkowo przepisów karnych do takiej kary.

Ad.art. 67 ust. 1
Za niezbyt szczęśliwe uznać należy rozwiązanie, na mocy którego
uprawnienie do nałożenia kary pieniężnej przyznane zostało Prezesowi URRP,
aczkolwiek zbliżone rozwiązania przewiduje ustawa z dnia 24 lutego 1999r.
o przeciwdziałaniu praktykom monopolistycznym.



Konkludując, należy wyrazić jednoznaczny pogląd o celowości i konieczności
szybkiego wprowadzenia proponowanego Projektu w życie. Główne założenia
Projektu zdecydowanie wychodzą naprzeciw postulatom demonopolizacji i
liberalizacji obrotu gospodarczego w Polsce, a także dostosowują polskie
prawo pocztowe do rozwiązań stosowanych w krajach Unii Europejskiej.
Podniesione powyżej uwagi mają na celu większe zapewnienie praktycznego
wprowadzenia w życie założeń leżących u podstaw Projektu, a także
minimalizację kosztów wprowadzenia go w życie poprzez ograniczenia
regulacji, które uznać można za zbyt biurokratyczne.





Warszawa, dnia 26 kwietnia 2000r.

Grzegorz
Wlazło

adwokat