Stanowisko Polskiej Konfederacji Pracodawców Prywatnych w sprawie projektu ustawy o ustroju ochrony zdrowia

2001-09-04

Stanowisko Polskiej Konfederacji Pracodawców Prywatnych w sprawie projektu ustawy o ustroju ochrony zdrowia

Stanowisko
Polskiej Konfederacji Pracodawców Prywatnych
w sprawie projektu ustawy o ustroju ochrony zdrowia





I.Uwagi ogólne

1. Projektowana ustawa o ustroju ochrony zdrowia - dalej cytowana jako
"projekt" - jest nową, całościową regulacją prawną, która w zamyśle
wnioskodawcy ma być częścią pakietu ustaw porządkującego system ochrony
zdrowia. Poza ww. projektem, w skład pakietu w przyszłości ma wejść m.in.:
ustawa o szpitalach, ustawa o Inspekcji Usług Medycznych oraz ustawa
przepisy wprowadzające ustawę o ustroju ochrony zdrowia (za uzasadnieniem
do projektu).
2. Główne cele ustawy przedstawione zostały w uzasadnieniu do projektu. Są
to między innymi: usystematyzowanie odpowiedzialności organów władzy
publicznej za stan zdrowia obywateli, wzmocnienie praw pacjenta,
urynkowienie pozycji świadczeniodawców, uregulowanie zasad wykonywania
zawodów medycznych oraz wprowadzenie szeregu nowych instytucji, które mają
"uzupełnić luki prawne i dostosować prawo polskie do wymogów prawa
wspólnotowego".
3. Jedną z najistotniejszych zmian zapisanych w projekcie jest
poddanie całej działalności polegającej na wykonywaniu usług medycznych
przepisom ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. - Prawo działalności
gospodarczej (Dz. U. Nr 101, poz. 1178). Postanowienie to wyraźnie sytuuje
świadczeniodawców wśród przedsiębiorców (przewiduje się pewne modyfikacje
zasad ogólnych w kierunku, jak podkreśla się w uzasadnieniu -
"odrynkowienia"). Projekt wprowadza dwie podstawowe formy organizacyjne:
praktykę prywatną oraz zakład opieki zdrowotnej. Ponadto, zgodnie z art.
57 ust. 2 projektu "zakład opieki zdrowotnej może być prowadzony: 1) w
formie spółki prawa handlowego posiadającej osobowość prawną lub 2) przez
fundację". W obecnie obowiązującym stanie prawnym, publiczne zakłady
opieki zdrowotnej mogą przybierać postać: jednostki budżetowej, zakładu
budżetowego lub samodzielnego zakładu posiadającego osobowość prawną.
Formy te mają długą tradycję w prawie polskim. Tymczasem wydaje się, że
wraz z wejściem w życie projektu zostaną one ostatecznie wyeliminowane. A
mówiąc bardziej ogólnie, projekt rezygnuje z wszelkich form
administracyjno-prawnych prowadzenia działalności, na rzecz form
właściwych prawu cywilnemu. Dotyczy to w równym stopniu dzisiejszych
publicznych ZOZ-ów, bowiem ustawa z 30 sierpnia 1991 o zakładach opieki
zdrowotnej (Dz. U. Nr 91, poz. 408 z późniejszymi zmianami) zostanie
uchylona przez ustawę - Przepisy wprowadzające ustawę o ustroju ochrony
zdrowia. Nie sposób wypowiedzieć się natomiast jak w praktyce będzie
wyglądało następstwo prawne i samo przekształcanie jednostek
organizacyjnych celem dostosowania do wymogów nowej regulacji. Przepisy w
tym zakresie nie zostały przedstawione.
Prowadzenie usług medycznych, w myśl projektu, będzie mogło być podjęte po
uprzednim uzyskaniu zezwolenia wydawanego przez wojewodę.
W przekonaniu Polskiej Konfederacji Pracodawców Prywatnych proponowane
rozwiązanie stanowi poważną zmianę instytucjonalną, która może mieć
decydujący wpływ na kształt rynku usług medycznych w przyszłości. Z tego
punktu widzenia cała koncepcja wymaga starannej analizy oraz dalszych
merytorycznych dyskusji.
4. Niepokojącym pomysłem na usprawnienie funkcjonowania systemu usług
medycznych jest wprowadzenie do treści projektu szeregu instytucji o
charakterze biurokratycznym (w większości obligatoryjnych), finansowanych
z budżetu państwa lub budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Istotną
cechą większości tych instytucji, jest fakt, iż zgodnie z projektem
wykonywały one będą zadania, które do tej pory i tak były w zasadniczej
części realizowane, pomimo tego, że ww. instytucje jeszcze nie istniały.
Inny charakterystyczny rys sprowadzić można do prostej konstatacji, iż
powyższe zadania pociągały będą za sobą znaczne koszty przerzucane de
facto na podatnika (por. np. art. 43 pkt 1).
A zatem, projekt proponuje powołanie (lub zapowiada powołanie w innych
ustawach tzw. pakietu): Rady Zdrowia Publicznego (art. 5), konsultantów
krajowych (art. 10 ust. 2), konsultantów wojewódzkich (art. 11. ust. 2),
Regionalnej Rady do Spraw Zdrowia (art. 12 ust. 3), Rzecznika Praw
Pacjenta (art. 41), Inspekcji Usług Medycznych (art. 50), Prezesa Urzędu
Środków Farmaceutycznych i Materiałów Medycznych (art. 70 pkt 1), Prezesa
Polskiego Urzędu do Spraw Żywności (art. 70 pkt 2), Agencji Jakości Usług
Medycznych (art. 84), Agencji Urządzeń i Aparatury Medycznej (art. 70 pkt
4), Głównego Inspektora Usług Medycznych (art. 71 pkt 1), Państwowego
Ratownictwa Medycznego (art. 72), Rady Konsultacyjnej przy Dyrektorze
Agencji Jakości Usług Medycznych (art. 89), Rady Zdrowia Publicznego (art.
100), Rady Programowej Narodowego Programu Zdrowia (art. 102). Warto
wspomnieć w tym miejscu o instytucjach, które znane są już obecnie
obowiązującemu prawu, jak np.: Inspekcji Sanitarnej, Inspekcji
Farmaceutycznej, Urząd Nadzoru Ubezpieczeń Zdrowotnych.
Polska Konfederacja Pracodawców Prywatnych negatywnie ocenia koncepcję
powoływania do życia kolejnych bytów prawnych opłacanych z publicznych
pieniędzy, z których zasadnicza część wydaje się nie mieć jasno
sprecyzowanych kompetencji i jest oczywistym przykładem biurokratyzowania
systemu ochrony zdrowia.
5. Przepisy projektu przewidują wydanie wielu rozporządzeń. Tylko 3 z nich
(na ogółem 22) zawierają wytyczne dotyczące treści przyszłego aktu (tzw.
uszczegółowienie pod względem treściowym, por. orzecznictwo Trybunału
Konstytucyjnego w niniejszej materii - sygn. akt.: K 10/99, K 12/99, K
12/98). Dyspozycje ustawowe do wydania aktów wykonawczych z art. 8; art.
10 ust. 4; art. 20 ust. 5; art. 21 ust. 2; art. 39 ust. 2; art. 42 ust. 3;
art. 44 ust. 4; art. 54 ust. 2; art. 61 ust. 4; art. 62 ust. 5; art. 66
ust. 3, art. 67 ust. 4; art. 79 ust. 1; art. 80 ust. 2; art. 89 ust. 4;
art. 93; art. 95 ust. 5; art. 97 ust. 2; art. 102 ust. 3 oraz art. 103
projektu są sprzeczne z art. 92 ust. 1 Konstytucji z dnia 2 kwietnia 1997
r.
6. Projekt posiada liczne usterki z zakresu techniki legislacyjnej.
Sporządzony jest niestarannie (np.: w Dziale VI projektu pomylona została
numeracja artykułów, art. 1-2 pozostaje w ogóle poza systematyką projektu,
art. 15 ust. 3 zawiera niewłaściwe odesłanie). Projektodawca posługuje się
w tekście prawnym wyrażeniami zaczerpniętymi z języka potocznego, jak:
"dobre samopoczucie" (art. 2 pkt 7), "reprezentujące w równym stopniu
interesy" (art. 16 ust. 2), "procedury opartej na rzetelnych kryteriach"
(art. 30), "w żadnym przypadku nie może odmówić" (art. 53) itp. Biorąc
ponadto pod uwagę, iż część tych zwrotów jest tworzywem ustawowych
definicji, można mieć obawy czy nieprecyzyjność i wieloznaczność
zastosowanej terminologii w praktyce stosowania ustawy nie będzie
wywoływała poważnych trudności interpretacyjnych.
7. Nowością jest zamieszczenie w treści projektu przepisu stanowiącego
objaśnienie wyrażeń ustawowych (tzw. słowniczek). Regulacja ta nie spełnia
jednak swoich podstawowych funkcji. Po pierwsze, art. 2 projektu nie
obejmuje wielu istotnych terminów, jak np.: "lecznictwo otwarte", "główne
zawody medyczne", "badania diagnostyczne", "podstawowa opieka zdrowotna",
"wysokospecjalistyczna procedura medyczna", "specjalistyczne lecznictwo
otwarte" itd. Siłą rzeczy, zasadnicza część definicji ustawowych znalazła
się poza słowniczkiem, co w ogóle stawia pod znakiem zapytania sens jego
istnienia. Po drugie, projekt posługuje się szeregiem pojęć, które nie
otrzymały swojej definicji w słowniczku, ale które jednocześnie objaśnione
zostały dopiero w końcowej części projektu (np. pojęcie "główny zawód
medyczny" stosuje się w art. 4 ust. 1 pkt 4, art. 11 ust. 1 pkt 5, art. 16
ust. 3, art. 20 ust. 3, art. 43 pkt 6, a dopiero w art. 65 projektu
projektodawca przedstawia jego definicję, czyli tak na prawdę objaśnia, co
pojęcie owo znaczy). W sposób niczym nie uzasadniony utrudnia to czytanie
i rozumienie tekstu ustawy.
8. Niektóre przepisy projektu sformułowane zostały zbyt ogólnie. Stanowią
tylko deklaracje i pewne "rozwiązania kierunkowe", nie mogą natomiast być
samodzielną podstawą stosowania prawa, same w sobie wymagają bowiem
jeszcze uszczegółowienia przez inne przepisy rangi ustawowej. Tymczasem
norma zapisana w jednej lub kilku jednostkach redakcyjnych tekstu prawnego
powinna mieć treść normatywną. Projekt zawiera ponadto kilka takich
regulacji, które, zdaniem Konfederacji, mają już swoje miejsce w
Konstytucji i nie ma powodu żeby in extenso przepisywać je do ustawy,
która z założenia ma postanowienia Konstytucji rozwijać, a nie powtarzać
(np. art. 24 ust. 1 projektu i art. 68 ust. 1 Konstytucji). Projekt
zawiera również kilka regulacji wyraźnie zbędnych z zupełnie innej
przyczyny. Dla przykładu, niekonieczne jest umieszczanie w projekcie
przepisu mówiącego o obowiązku ministra wypełniania swoich obowiązków, do
których obligują go i tak inne akty prawne (por. art. 10 ust. 1 projektu).
9. Wielu przepisów projektu nie można w chwili obecnej zaopiniować,
ponieważ ich ostateczna postać uzależniona jest od wejścia w życie szeregu
innych, zapowiadanych przez projektodawcę, ustaw (które są jeszcze w fazie
projektowania). Pomimo tego jednak, Polska Konfederacja Pracodawców
Prywatnych stoi na stanowisku, iż przedłożony projekt ustawy wymaga
starannego przemyślenia. Poprawione powinny zostać w szczególności
niedociągnięcia o charakterze legislacyjnym oraz konstrukcje prawne co do
których rodzą się zasygnalizowane ogólnie wątpliwości natury
konstytucyjnej i spójności systemowej projektu. Szereg rozwiązań (np.
decyzja o powołaniu nowych instytucji biurokratycznych), zdaniem
Konfederacji, wpłynie per saldo niekorzystnie na rozwój rynku usług
medycznych, poprzez znaczne obciążenia finansowe budżetu państwa i
budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Biorąc powyższe pod uwagę,
należy wrazić stanowisko, iż koncepcja projektu powinna być przedmiotem
dalszych, pogłębionych studiów i analiz, wraz z możliwością całkowitej
zmiany niektórych założeń projektu.

II. Uwagi szczegółowe

1) Art. 6 projektu
Przepis art. 6 ust. 4 projektu w sposób nieuprawniony zakłada, iż w Sejmie
i Senacie nie będzie więcej niż 8 klubów parlamentarnych oraz, że spośród
posłów i senatorów uda się wyłonić osoby spełniające warunki z art. 6 ust.
2 projektu (może to być wątpliwe jeśli chodzi np. o posiadanie
odpowiedniego doświadczenia zawodowego). A zatem, w praktyce mogą powstać
problemy z odpowiednim skompletowaniem Rady Zdrowia Publicznego. Projekt
tymczasem nie przewiduje żadnych rozwiązań "awaryjnych". Ponadto redakcja
przepisu sugeruje, jakoby Prezes Rady Ministrów mocą swojej decyzji miał
powoływać w skład ww. Rady wybranych w wyborach powszechnych posłów i
senatorów (w tym opozycyjnych). Konstrukcja ta jest z tego punktu widzenia
dosyć niezręczna i może wywoływać konflikty o podłożu pozaprawnym.
Przepis art. 6 ust. 7 projektu nie zawiera żadnej normy przejściowej, a
jest ona konieczna, z uwagi na fakt, że jakaś część pierwszego składu Rady
będzie musiała być wybrana na krótszą trzyletnią kadencję.

2) Art. 8 projektu
Rada Zdrowia Publicznego jest tylko organem opiniodawczo - doradczym
Prezesa Rady Ministra. Znajduje się zatem w systemie zależności
hierarchiczno - służbowej, której zwierzchnikiem jest sam Prezes. Nie ma
potrzeby, aby wysokość wynagrodzenia wiceprzewodniczącego i pozostałych
członków Rady była regulowana aktem prawa powszechnie obowiązującego.
Wydaje się, iż zupełnie wystarczający w powyższej kwestii byłby jakiś akt
prawa wewnętrznego (np. zarządzenie).

3) Art. 12 ust. 1 projektu
Zgodnie z art. 14 ust. 1 pkt 5 projektu, wszystkie zadania z zakresu
ochrony zdrowia o charakterze lokalnym nie zastrzeżone na rzecz innych
podmiotów znajdują się w gestii gminy. Podobny przepis, tyle tylko, że
przyznający domniemanie kompetencji na rzecz samorządu wojewódzkiego w
przypadku zaistnienia sytuacji spornych z administracją rządową odnośnie
zadań o charakterze regionalnym, powinien zostać umieszczony w art. 12
projektu. Potencjalne konflikty są możliwe tym bardziej, że art. 12
ustanawia otwarty katalog zadań województwa z zakresu ochrony zdrowia.

4) Art. 16 projektu
Przepis art. 16 ust. 4 zawiera błąd stylistyczny. Wydaje się, iż jego
końcowy fragment powinien brzmieć "(...) działających na rzecz ochrony
zdrowia".
Z kolei art. 16 ust. 3, nie reguluje w jakich proporcjach marszałek ma
powoływać członków Regionalnej Rady spośród przedstawionych mu kandydatów.

5) Art. 42 projektu
Wprowadza się instytucję o charakterze incompatibilitas. Przepis
zakazujący piastowania pewnych stanowisk w czasie pełnienia funkcji
publicznej (Rzecznika Praw Pacjenta), musi, ze względu na fakt, iż
ingeruje on w sferę wolności i praw obywatelskich, precyzyjnie określać
jakich stanowisk zajmować się nie powinno i jakie ewentualnie mogą grozić
sankcje prawne za złamanie zakazu. Adresat normy prawnej, ze względu na
bezpieczeństwo oraz zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez nie
prawa, musi mieć pewność konsekwencji swojego postępowania. Zwrot "nie
można łączyć z innymi stanowiskami w administracji publicznej" należy
uszczegółowić.

6) Art. 55 projektu
Projekt przewiduje powołanie instytucji rejestru wolontariuszy. Rejestr
ten, zgodnie z art. 55 ust. 5 projektu, ma być jawny i dostępny do wglądu
dla osób trzecich. Należy zwrócić uwagę, iż bez wyraźnych przyczyn,
upublicznia się istotne informacje o osobach wolontariuszy, jak np.
miejsce stałego pobytu.

7) Art. 73 projektu
W przepisie nie została określona forma prawna w jakiej mogą być
dokonywane "zlecenia".

8) Art. 79 projektu
Również ten przepis nie zawiera informacji o prawnej formie w jakiej
minister ma ustalić "wykaz zakładów opieki zdrowotnej".

9) Art. 97 (Dział VI) projektu
Komentując powyższy przepis należy stwierdzić, iż, po pierwsze,
rozporządzenie jest aktem o charakterze ogólnym, skierowanym do adresata
abstrakcyjnego, nie reguluje spraw konkretnych i jednostkowych, a po
drugie, zawsze musi być wydawane na podstawie szczegółowego upoważnienia
ustawowego i w celu wykonania przepisów tejże ustawy (jakie przepisy
niniejszej ustawy rozwija rozporządzenie z art. 97 ust. 2 projektu?).
W ocenie Konfederacji, nie ma w tym przypadku możliwości posłużenia się
prawną formą rozporządzenia w celu podniesienia rangi prawnej dokumentu
rządowego - Narodowego Programu Zdrowia (jest to akt prawa wewnętrznego,
obowiązuje tylko jednostki organizacyjnie podległe podmiotowi wydającemu
akt). Konstytucja pozbawiła Radę Ministrów możliwości stanowienia
samoistnych aktów prawa powszechnie obowiązującego, redukując jej
uprawnienia normotwórcze (o charakterze powszechnie obowiązującym) tylko
do wydawania rozporządzeń na zasadach określonych w art. 92 Konstytucji.