Opinia prawna do projektu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (druk nr 1697)

2001-11-26

Opinia prawna do projektu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (druk nr 1697)

I.Uwagi ogólne
1.Przedkładany do oceny rządowy projekt ustawy o planowaniu i
zagospodarowaniu przestrzennym, przesłany do Marszałka Sejmu przy piśmie
Prezesa Rady Ministrów z dnia 8 lutego 2000 r jest projektem aktu
prawnego, który w zamiarze projektodawców ma kreować nowy system prawny
planowania i zagospodarowania przestrzennego. Wprowadzenie nowego systemu
prawnego w tej czy innej dziedzinie jest celem każdej ustawy. Nie uchwala
się nowej ustawy, aby wprowadzić do funkcjonującego stanu prawnego - nawet
daleko idące, ale nie systemowe - zmiany i uzupełnienia. Tym celom służy
nowelizacja aktu prawnego wraz z ewentualnym sporządzeniem tekstu
jednolitego, umożliwiając przeprowadzenie zmian bez wrażenia
destabilizacji systemu prawnego państwa.
Nie wydaje się być dobrą praktyką uchwalanie nowych ustaw, gdy
obowiązujące nie weszły jeszcze w życie w docelowym kształcie, tak jak w
przypadku obowiązującej aktualnie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r po
zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 1999 nr 15 poz. 139 z
późn. zm.), chyba że istnieje potrzeba wprowadzenia zmian diametralnie
zmieniających dotychczasowe rozwiązania prawne.
2.Projektodawca opiniowanego projektu ustawy o planowaniu i
zagospodarowaniu przestrzennym, przedkładając Sejmowi przedmiotowy projekt
stanął na stanowisku, iż dotychczasowe rozwiązania wymagają zmian
systemowych, a więc zmian odmiennie kształtujących obowiązujący system
prawny gospodarowania przestrzenią.

W uzasadnieniu zmiany te zostały zewidencjonowane i
sprowadzone do:
a)uproszczenia procedur lokalizacyjnych, zwłaszcza inwestycji
publicznych,
b)uproszczenia nomenklatury planistycznej,
c)?silniejszej integracji" przepisów o planowaniu przestrzennym z
przepisami o gospodarce nieruchomościami,
d)?dookreślenia" kompetencji planistycznych samorządu
wojewódzkiego.
Tak wyznaczony kierunek zmian jest niewątpliwie dobry, a zmiany - choć nie
zawsze w kształcie proponowanym - wręcz konieczne. Tylko czy są to zmiany
systemowe, wymagające aż nowej ustawy? Czy nie wystarczyłaby nowelizacja
ustawy obowiązującej? Projektodawca deklaruje przecież, że nie narusza
dotychczasowego systemu planowania przestrzennego, że w dalszym ciągu w
centrum tego systemu pozostawia gminę. To ona uchwala wiążące plany
zagospodarowania przestrzennego. Akty planistyczne ponadgminne pozostają
aktami polityki przestrzennej, które nie wiążą obywatela bezpośrednio,
choć w proponowanych rozwiązaniach ich rola rośnie, a tym samym następuje
wzmocnienie oddziaływań pionowych w systemie planowania przestrzennego
(ocena tego stanu rzeczy w dalszej części opinii).
Z tego punktu widzenia zapowiedziane wyżej zmiany trudno uznać za
zmieniające system planowania przestrzennego RP. Nie ma takiego charakteru
uproszczenie procedur lokalizacyjnych, ani tym bardziej zakładana zmiana
nomenklatury aktów planistycznych, ani nawet działania na rzecz integracji
przepisów ?okołoplanistycznych" czy ?dookreślenia" kompetencji
planistycznych samorządu wojewódzkiego. A już z całą pewnością za zmianę
systemową nie może być uznana zmiana nazwy ustawy, którą ocenić trzeba
jako mijającą się ze znaczeniem użytych określeń (planowanie jest
wewnętrznym elementem zagospodarowania przestrzennego)
Opowiadam się za niewątpliwie potrzebną zmianą obowiązującej ustawy o
zagospodarowaniu przestrzennym ale w drodze nowelizacji. Niezbędne zmiany,
wynikające z dotychczasowych doświadczeń praktyki są na tej drodze
możliwe, a w efekcie tego uniknie się wrażenia destabilizacji prawa
zagospodarowania przestrzennego.
Zgodzić się trzeba z projektodawcą, że prawie pięcioletni okres
funkcjonowania ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu
przestrzennym mimo licznych jej zmian, dowiódł, iż rzeczywiście istnieje
potrzeba daleko idących zmian - choć nie systemowych - podstaw prawnych
planowania przestrzennego RP. Przyczynia się do tego także reforma
administracji publicznej z 1998 roku, ale nie w takim stopniu jakby to
wynikało z uzasadnienia do opiniowanego projektu. To nie tyle reforma
administracji upodmiatawiająca regionalny szczebel planowania, wymuszająca
inne jego umiejscowienie w systemie planowania przestrzennego, ale brak
skuteczności dotychczasowego systemu leży u podstaw koniecznych zmian.
3.W tej sytuacji z uznaniem odnieść się trzeba do propozycji
uprawnienia formalno-prawnych podstaw procesów inwestycyjnych. Za słuszną
uznać należy propozycję rezygnacji z decyzji ustalającej warunki zabudowy
i zagospodarowania terenu wówczas gdy istnieje stosowny szczegółowy plan
zagospodarowania przestrzennego. Dopiero na obszarach pozbawionych takiego
planu, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, inwestor (z wyłączeniem
inwestycji publicznych) zasadnie zostaje zobowiązany do uzyskania takiej
decyzji, pełniącej w istocie jeszcze bardziej niż dotąd, rolę ?małego"
planu.
Słusznie też projektodawca tworzy odrębny tryb lokalizacji inwestycji
publicznych, wprowadzając decyzję o ustaleniu lokalizacji celu
publicznego, znajdującą podstawę prawną w planie rozwoju przestrzennego,
gminy i planie zagospodarowania przestrzennego województwa, a nie tylko w
planie miejscowym (lokalnym).
Niezrozumiałą natomiast jest propozycja odstępstwa od standardowego w
Europie rozwiązania jednego planu jako aktu prawnego powszechnie
obowiązującego. Nadanie waloru takiego aktu - obok planu miejscowego
(lokalnego) - planowi rozwoju przestrzennego gminy tworzy
niebezpieczeństwo konkurencji planów i wiązania obywateli w tej samej
sprawie dwoma planami. A przecież wystarczy - jak się zdaje - aby plan
rozwoju przestrzennego gminy tak jak plan zagospodarowania przestrzennego
województwa miał, wzorem zresztą państw zachodnich, walor aktu prawnego,
wiążącego tylko podmioty publiczne, jako że do nich głównie adresowane są
ustalenia tych planów.
Nadto w związku z przekształceniem dotychczasowego studium uwarunkowań i
kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w akt prawny powszechnie
wiążący pozbawia się gminę aktu polityki przestrzennej jakim było w
studium. Co prawda politykę taką gmina może i winna prowadzić w planie
rozwoju przestrzennego gminy, ale plan taki jako akt prawny powszechnie
obowiązujący wymaga spełnienia szeregu warunków, utrudniających elastyczne
kształtowanie polityki przestrzennej gminy.
4.Tendencje do usprawnienia planowania powodują, że w opiniowanym
projekcie następuje ograniczenie praw właścicieli działek do obrony ich
interesów. Co prawda daje się możliwość zgłaszania uwag i sprzeciwów do
projektu planu lokalnego wszystkim, ale - w przeciwieństwie do sytuacji
dotychczasowej - bez możliwości kontroli dyskrecjonalnej władzy rady gminy
(zaskarżenia do NSA). I nie idzie tu o powrót do istniejących rozwiązań
(szerokiej zaskarżalności projektu planu do NSA) ale zapewnienia
silniejszej obrony interesów niektórym podmiotom jak choćby tym którzy
dotknięci zostaną wywłaszczeniem na mocy planu rozwoju przestrzennego
gminy czy też planu zagospodarowania przestrzennego województwa.
Zastrzeżenie budzi też rezygnacja z obowiązku pisemnego zawiadomienia
właścicieli dziełek o przystąpieniu do prac nad projektem planu lokalnego,
zwłaszcza że z założenia plany te nie będą wielkie obszarowo a z kolei
rezygnuje się z instytucji zarzutów do projektu planu.
5.Za zasadne uznać należy dążenia projektodawcy do standaryzacji
dokumentów planistycznych i przyjęcie w zasadzie jedynego możliwego w tej
mierze rozwiązania, a mianowicie odesłania do stosownych aktów
wykonawczych.
6.Nie w pełni jednoznacznej ocenie podaje się propozycja
rezygnacji z uprawnień urbanistycznych w pracach planistycznych.
Propozycja ta spotkała się z powszechną krytyką środowiska zawodowego.
Jest faktem, że powyższe jest standardowym rozwiązaniem w krajach UE.
Propozycja zakłada wykonywanie prac planistycznych w ramach zawodów
związanych z szeroko rozumianą urbanistyką. Nadto zakłada poddanie tych
prac kontroli komisji urbanistyczno architektonicznych, powoływanych na
każdym szczeblu planowania. Osobiście sądzę, że jest to wystarczający
mechanizm kontroli rzetelności zawodowej, choć proponowane rozwiązanie
winno być w naszej sytuacji (brak kadr) wprowadzone ewolucyjnie z
przesunięciem w czasie o kilka lat.
7.Zastrzeżenia budzi rozbudowany system kształtowania polityki
przestrzennej państwa (koncepcja polityki przestrzennej kraju, program
zagospodarowania przestrzennego kraju, programy rządowe, wreszcie okresowe
raporty o stanie zagospodarowania przestrzennego kraju) bez precyzyjnego
rozłącznego określenia treści poszczególnych aktów planistycznych.
Niezależnie od tego zauważyć należy że akty te powstają bez wpływu
społecznego. Projektowana ustawa utrzymuje zatem system planowania
przestrzennego ponadlokalnego jako system pozbawiony partycypacji
społecznej. To zaś nie może dobrze rokować realizacji zadań przestrzennych
państwa. Podstawowym bowiem warunkiem realizacji zadań jest akceptacja ich
adresów. Wątpliwość budzić może też trzyszczeblowy układ organizacyjny
centralnych organów kształtujących i realizujących politykę przestrzenną
państwa (minister właściwy w tych sprawach, Prezes RM oraz Główny
Urbanista Kraju).
8.Nierozwiązanym pozostaje problem współpracy planistycznej gmin.
Powtarza się ewidentny błąd dotychczasowej ustawy o zagospodarowaniu
przestrzennym (art. 11), kreując w art. 8 ust. 3 opiniowanego projektu
plan rozwoju przestrzennego kilku gmin (zespołu gmin). Skoro plan rozwoju
przestrzennego ma charakter aktu prawa miejscowego, to pozostaje w
wyłącznej gestii prawotwórczej jednej gminy, a gmina ta nie może decydować
o prawach i obowiązkach obywateli innej gminy. Zawarta w projektowanym
rozwiązaniu propozycja jest zatem nie do przyjęcia ze względów ustrojowych
(konstytucyjnych), zaś wynikające z niej wspólne uchwalanie planu przez
wszystkie zainteresowane rady byłoby krzywdzące dla małych gmin, których
siła głosowania miałaby mniejsze znaczenie w zestawieniu z siłą głosów
wielkiej gminy. Z kolei proponowane sporządzanie projektu planu przez
zarządy wszystkich zainteresowanych gmin byłoby konfliktogenne i
praktycznie niewykonalne. Stąd też problem współpracy planistycznej gmin
powinien być rozwiązany poprzez odesłanie do pozbawionego mocy normatywnej
aktu polityki przestrzennej, którego ustalenia byłyby transponowane do
planów rozwoju przestrzennego współpracujących gmin na zasadzie
dżentelmeńskich porozumień.
9.Zastrzeżenia budzi utrzymanie nadzoru prewencyjnego wojewody nad
planowaniem przestrzennym samorządu (art. 20 ust. 3 i art. 42 ust. 2) w
sytuacji gdy wojewoda dysponuje środkami nadzoru weryfikacyjnego
(możliwość stwierdzenia nieważności planu w ciągu 30 dni od doręczenia -
art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym oraz
identyczne regulacje ustaw o samorządzie powiatowym i wojewódzkim). Takie
dublowanie środków nadzoru nie wydaje się być uzasadnione, niezamierzenie
wywołując wrażenie daleko idącego ograniczenia władztwa planistycznego
samorządu.
10.Wreszcie dyskusyjna i niezrozumiała wydaje się być kognicja
sądów powszechnych do rozstrzygania sporów w stosunkach publiczno-prawnych
(art. 44 ust. 2-5).

II.Uwagi szczegółowe
1.Zastrzeżenia budzi sama nazwa ustawy. Skoro planowanie
przestronne jest wewnętrznym elementem zagospodarowania przestrzennego, to
nazwa ustawy: ?o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym" nie wydaje
się być do zaakceptowania.
2.Wątpliwości budzi szereg określeń ze słowniczka pojęć z art. 2.
I tak w:
-pkt 1: czy rzeczywiście plan rozwoju przestrzennego gminy
przeznacza tereny tylko pod trzy funkcje: rolną, leśną i pod budowę? A co
np. z obszarami niskiej zieleni miejskiej w mieście?,
-pkt 8 podwójne odesłanie do innych przepisów zawarte w końcówce
tego punktu nie czyni jasnym treści tego przepisu,
-pkt 9 jeśli standardy to normatywy i parametry to jakie?,
planistyczne, inne?
-pkt 11 definicja obszaru problemowego wyjątkowo niejasna.
3.W art. 5 ust 4 do zadań Prezesa Urzędu... zaliczyć należy nie
tylko współpracę transgraniczną ale i przygraniczną.
4.Art. 6 ust. 4 i 5. Sądzę, że tworzony urząd urbanisty winien
służyć pomocą nie tylko zarządowi, ale także radzie (sejmikowi).
5.Art. 7 ust. 3 zd. drugie: przy związkach gminnych mogą być
powoływane ?międzygminne" komisje urbanistyczno-architektoniczne a nie
gminne.
6.Art.9 ust 2 pkt 12 chodzi zapewne o powierzchnię ?sprzedaży" a
nie ?sprzedażową".
7.Art. 9 ust 3 chodzi zapewne o Ministra właściwego w sprawach
gospodarki przestrzennej (bez mieszkaniowej).
8.Art. 10 pkt 4: Zarząd gminy sporządzając projekt planu rozwoju
przestrzennego gminy winien być zobowiązany do uwzględnienia ustaleń planu
zagospodarowania przestrzennego województwa, ale nie w całokształcie jakby
to wynikało z dotychczasowej redakcji tego przepisu a w zakresie
inwestycji celu publicznego. Brak takiej poprawki oznaczałby centralizację
systemu planowania przestrzennego i powrót do hierarchii planów.
9.Art. 11. Wobec rezygnacji z instytucji zarzutu do projektu planu
wnoszonego przez osoby mające w tym interes prawny i pozostaniu przy
uwagach i wnioskach osób mających tylko interes faktyczny, uchwała rady
nie uwzględniająca uwag i wniosków nie musi zawierać uzasadnienia
prawnego, co oznacza, że po słowach ?wraz z uzasadnieniem" można skreślić
słowa ?faktycznym i prawnym".
10.Art. 11 pkt 4 i 2. Regulacje tam zawarte (charakter prawny i
składniki planu) powinny stać się przedmiotem regulacji odrębnego artykułu
i choć nie ma to znaczenia normatywnego, to niepotrzebnie regulacje te
gubią się w normach prawnych traktujących o procedurze planistycznej.
11.Art. 12 ust 2. Niejasne są przypadki finansowania sporządzenia
planu przez budżety podmiotów określonych w pkt 1-3 i przez inwestora (pkt
4)
12.Art. 13 ust 3. Możliwościom składania wniosków o sporządzenie
planu lokalnego przez każdego winny odpowiadać określone obowiązki po
stronie zarządu gminy (np. co do udzielenia odpowiedzi). W opiniowanym
projekcie ustawy brak jest takich regulacji.
13.Art. 14 ust 2 pkt 7. Sądzę, że celem zapobieżenia nazbyt
dyskrecjonalnej władzy rady na końcu po przecinku dopisać należy
?określonych w ustawach i aktach prawa miejscowego"
14.Art. 20 ust 1. Uwaga jak pkt 7
15.Art. 20 ust 2. Materia tam zawarta (między innymi terminy
budowy, infrastruktury) nie wydaje się być materią aktu normatywnego, a
takim jest plan. W sprawach określonych przepisem art. 20 ust 2 winna być
podejmowana odrębna uchwała rady.
16.Art. 21 ust 5. Uwaga jak w pkt 11
17.Art. 28 ust 1. Po słowach ?Naruszenie zasad i trybu
sporządzania planu rozwoju przestrzennego gminy lub planu lokalnego""
proponuje dopisać "?o ile mogły one mieć wpływ na kształt prawny planu",
unikając w ten sposób konieczności stwierdzania przez NSA nieważności
planu z mało ważnych powodów.
18.Art. 34. Proponuję na końcu tego przypisu, zamieniając kropkę w
przecinek, dopisać co następuje: ?w zakresie w jakim są sprzeczne z
ustaleniami tego planu". Inaczej utracą moc prawną miejscowe plany
zagospodarowania przestrzennego uchwalone pod rządami ustawy z 1994 roku.
19.Art. 36 ust 6. Brak jest w tym przypisie terminów i trybu
zwrotu przedmiotowego odszkodowania i opłaty.
20.Art. 37 ust 7. W miejsce ?gmina może żądać" proponuję wpisać
?gmina jest zobowiązana żądać" Inaczej przypis niezamierzenie stanie się
korupcjogenny.
21.Art. 34 ust 5. Należy określić o jakie dokumenty chodzi, przy
czym zwrot ?dokumenty" jest nieadekwatny do sytuacji.
22.Art. 43 ust 2. Uwaga jak w pkt 11 i 16
23.Art. 50 ust 1 i 2. Wątpliwości budzi forma prawa sporządzenia i
zatwierdzenia zmian planu zagospodarowania przestrzennego województwa
24.Art. 52 ust 2 pkt 1 i 2. Treść przepisów pkt 1 i 2 wzajemnie
się na siebie zakładają
25.Art. 57 ust 1. Organ wydający pozwolenie na budowę jest
związany - jak się wydaje - decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji a
nie tylko warunkami ustalonymi w tej decyzji (skreślić ?Warunki ustalone w
decyzji", w to miejsce wpisać ?Decyzja").
26.Art. 59 ust 1 i 2. Kto prowadzi rejestr wydanych decyzji o
scalaniu lokalizacji inwestycji wykraczających poza obszar jednej gminy
czy województwa?
27.Art. 83 pkt 7. Nie wydaje się być dobrą praktyką, aby w ustawie
o planowaniu ?przemycać" nowelizacje aktów luźno z ta uchwałą związanych.
Chodzi o zmianę art. 49 Prawa budowlanego, dopuszczającą legalizację
obiektów budowlanych po 5 latach po ich wybudowaniu. Tym bardziej, że
przypis ten wprowadzony w życie byłby niezwykle korupcjogenny.



III.Ocena generalna
Projekt ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w
przedłożeniu rządowym jest projektem który nie sposób ocenić jednoznacznie.
Z jednej strony projektodawca wprowadza niezbędne i w pełni uzasadnione
zmiany. Upraszcza procedurę planistyczną. Usprawnia formalną stronę
procesu inwestowania. Umożliwia realizację szeregu inwestycji wprost na
podstawie planu zagospodarowania przestrzennego. Usprawnia lokalizację
inwestycji celu publicznego. Umacnia regionalny (wojewódzki) szczebel
planowania. Profesjonalizuje działalność planistyczną.
Z drugiej zaś strony wprowadza zmiany które budzą wątpliwości. Powołując
się na brak aktywności gmin w sporządzaniu planów zagospodarowania
przestrzennego projektodawca wraca do zarzuconych koncepcji powszechności
i dualizmu planowania. W gminie miałyby być sporządzane dwa rodzaje
planów: plan rozwoju przestrzennego całej gminy i szczegółowy - lokalny
plan zagospodarowania przestrzennego (plan ogólny i szczegółowy).
Wzmocnieniu uległyby pionowe zależności. W planie rozwoju przestrzennego
gminy trzeba byłoby uwzględniać ustalenia planu zagospodarowania
przestrzennego województwa, a ten ostatni musiałby uwzględniać ustalenia
koncepcji przestrzennego rozwoju kraju.
Usprawnienie systemu planowania przestrzennego i trybu lokalizowania
przedsięwzięć inwestycyjnych następuje zatem w zamian za ograniczenie
samodzielności planistycznej gminy. I to można zrozumieć. Niezrozumiałym
jest natomiast trend do powszechności planowania i dualizmu planów w
gminie, kosztem rezygnacji z układu powszechnie w europejskiej gminie
występującego: nienormatywny akt polityki przestrzennej i akt planistyczny
o charakterze aktu prawa miejscowego. Tym bardziej, że dotychczasowe
studium gminne mogłoby realizować cel zamierzony przez projektodawcę,
wiążąc w stosunkach wewnętrznych administracji publicznej i tym samym w
zakresie lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Niezrozumiałą jest też propozycja zmian nazewnictwa planów, formułowana
nadto pod hasłem uproszczenia nomenklatury planistycznej. Rozumiem powrót
do dawnej przedwojennej nomenklatury, a i dziś na zachodzie
funkcjonującej, jak np. przemianowanie miejscowego planu zagospodarowania
przestrzennego na plan zabudowy, ale nazywanie go planem lokalnym, a więc
pojęciem nie mającym odniesień historycznych ani też nie będącym
adekwatnym do pojęcia ?lokalny" (gminny i powiatowy) uznać trzeba za
nieuzasadnione. W tej sytuacji więcej niż połowa zmian w przepisach
obowiązujących ogranicza się do zmiany nazwy ww planu.
Gdyby zatem zrezygnować ze zmian uznanych za niecelowe bądź ze zmian
drugorzędnych (np. nazewnictwo planów), tym bardziej należałoby się
opowiedzieć za nowelizacją obowiązującej ustawy, a nie uchwalaniem nowej
tym bardziej, że niepotrzebnie wywołuje się wrażenie destabilizacji prawa,
co w konsekwencji może się odbić negatywnie na procesach inwestowania.
Sporządził: prof. dr hab. Zygmunt Niewiadomski

Za zgodność:
M.Guzowska