Nowe regulacje rynku mediów w Polsce - bliżej Unii czy Białorusi? PKPP o projekcie nowelizacji ustawy o radiofonii i telewizji

2002-12-17

Nowe regulacje rynku mediów w Polsce - bliżej Unii czy Białorusi? PKPP o projekcie nowelizacji ustawy o radiofonii i telewizji

Media prywatne w Polsce wyrażają stanowczy sprzeciw wobec rozpatrywanego
przez Sejm projektu nowelizacji ustawy o radiofonii i telewizji.
Nadawcy radiowi i telewizyjni oraz operatorzy sieci kablowych oczekiwali,
że nowe przepisy ułatwią rozwój naszego rynku audiowizualnego w zgodzie z
europejskimi zasadami uczciwej konkurencji i niezależności mediów.
Tymczasem nowelizacja utrwala dominującą pozycję nadawców kontrolowanych
przez państwo i dyskryminuje media prywatne, zagrażając podstawom ich bytu.
Istnienie niezależnych stacji radiowych i telewizyjnych jest jednym z
filarów demokracji: umożliwia swobodę kształtowania opinii publicznej,
gwarantuje wolność słowa i dostęp do informacji. Projekt tym wartościom
zagraża. Nie widać w nim nawet śladu strategii państwa wobec mediów
elektronicznych. Nie widać też woli kompromisu godzącego interesy mediów
komercyjnych i publicznych.
Szansą takiego kompromisu była rządowa autopoprawka do projektu, jednak w
czasie prac podkomisji sejmowej kompromis został odrzucony. Zniknął
ustawowy limit roszczeń z tytułu praw autorskich. Wprowadzono fikcyjny
mechanizm mający rzekomo ograniczyć działalność reklamową telewizji
publicznej. Nastąpił regres w przepisach dotyczących koncentracji mediów.
Pozostały za to zapisy faworyzujące nadawców państwowych oraz dające
szerokie uznaniowe kompetencje upolitycznionej Krajowej Radzie Radiofonii
i Telewizji.
W zgodnej opinii mediów prywatnych w Polsce projekt nowelizacji w obecnym
kształcie szkodzi wszystkim nadawcom komercyjnym i operatorom sieci
kablowych. Wiele z proponowanych zmian budzi poważne zastrzeżenia co do
zgodności z konstytucją oraz prawem Unii Europejskiej.
Apelujemy o wstrzymanie prac nad projektem oraz o niezwłoczne opracowanie
rozwiązań naprawdę porządkujących i rozwijających rynek audiowizualny.
Rozwiązań, które dostosują stan prawny do wymogów UE. Deklarujemy pomoc w
szybkim przygotowaniu takiej nowelizacji.

Uwagi szczegółowe do projektu ustawy o radiofonii i telewizji

I. Zakaz rozpowszechniania zróżnicowanych lokalnych pasm programowych

Jednym z najpoważniejszych zagrożeń, jakie niesie projekt ustawy, jest
poprawka zakazująca nadawcom prywatnym rozpowszechniania "rozszczepionych"
lokalnych pasm programowych. Utrudnia to im konstruowanie zróżnicowanej
oferty programowej, a co za tym idzie ogranicza ich zdolność do
konkurowania na rynku mediów np. z Polską Telewizją Regionalną S.A., która
prawo do "rozszczepiania" zachowa.
Art. 22 Konstytucji dopuszcza ograniczenie wolności działalności
gospodarczej tylko ze względu na ważny interes publiczny. Nie ma związku
między interesem publicznym a interesem Polskiej Telewizji Regionalnej
S.A., zwłaszcza że przepisy nowelizacji nie gwarantują, że treścią
lokalnych pasm programowych będą wyłącznie tzw. programy misyjne.
W związku z powyższym art. 4 ust. 4 projektu nie jest zgodny z art. 2
(zasada demokratycznego państwa prawnego), art. 22 (zasada wolności
działalności gospodarczej), art. 31 ust. 3 (zasada proporcjonalności
ingerencji ustawodawcy), art. 32 Konstytucji (zasada równości wobec
prawa).

II. Zakaz koncentracji mediów

Projekt wylicza przypadki, w których nie można udzielić koncesji nadawcy
ze względu na jego udział w rynku mediów. Nie jest jasne, dlaczego
wnioskodawca przyjął próg 80% tzw. pokrycia ludnościowego kraju, kryterium
wielkości miasta 100 lub 200 tys. mieszkańców czy posiadania dziennika o
zasięgu ogólnokrajowego.
Proponowane przepisy o zakazie koncentracji są poważną przeszkodą w
rozwijaniu działalności gospodarczej nadawców i uniemożliwiają rozwój
mediów prywatnych w naszym kraju. Jest to szczególnie ważne wobec
konieczności przygotowania się do konkurencji rynkowej po wejściu Polski
do UE.
Dlatego proponowane przepisy projektu dotyczące zakazu koncentracji są
sprzeczne z art. 2, art. 22, art. 31 ust. 3 Konstytucji.
KRRiT ma uzyskać prawo odmowy odnowienia koncesji nadawcy, gdyby mogło to
spowodować rozpowszechnianie programów niebezpiecznych dla kultury
narodowej, dobrych obyczajów, wychowania, bezpieczeństwa i obronności,
tajemnicy państwowej lub mogło doprowadzić do "istotnego ograniczenia
konkurencji na rynku mediów".
Wykładnia tych przepisów zależała będzie od systemu wartości, przekonań
etyczno-religijnych oraz światopoglądu osoby, która będzie jej dokonywała.
Niesie to niebezpieczeństwo podejmowania decyzji subiektywnych. Stoi to
także w sprzeczności z zasadami funkcjonowania organów władzy publicznej
(art. 2 Konstytucji) oraz z zasadą wolności gospodarczej, której
ograniczenia powinny opierać się na przesłankach zobiektywizowanych (art.
22 Konstytucji).
Projekt wprowadza pośrednio koncesjonowanie prasy sprzeczne z art. 54 ust.
1 zd. 1 Konstytucji. Wprowadza bowiem zasadę, że podmiot, który dostał
koncesję radiową lub telewizyjną, nie będzie mógł zostać właścicielem
gazety codziennej o zasięgu ogólnopolskim. Przepis umożliwia także
odmówienie koncesji podmiotowi, który jest współwłaścicielem dziennika
prasowego o zasięgu ogólnopolskim lub regionalnym.

III. Obowiązki wynikające z koncesji

Zgodnie z projektem koncesja ma określać "strukturę kapitałową podmiotu
wykonującego koncesję oraz obowiązki informacyjne służące do kontroli
zmian tej struktury" oraz "innego rodzaju obowiązki informacyjne mające na
celu kontrolę realizacji przepisów ustawy (...)". Postanowienia te
zezwalają na arbitralne określanie obowiązków przedsiębiorstw ubiegających
się o koncesję oraz stwarzają ramy dla nierównego ich traktowania przez
władze publiczne.
Określanie a priori w koncesji struktury kapitałowej podmiotu
otrzymującego koncesję nie ma żadnego racjonalnego uzasadnienia. Brak
możliwości jakichkolwiek wewnętrznych ruchów kapitałowych (w tym także
podwyższenia kapitału, emisji obligacji zamiennych na akcje, itd.)
wprowadza de facto totalną kontrolę organu państwowego (KRRiT) nad
strukturą własnościową nadawców.
Należy przy tym podkreślić, iż powyższe ograniczenia dotyczą tylko i
wyłącznie przedsiębiorców prywatnych, faworyzując jednostki publicznej
radiofonii i telewizji.
Podsumowując, art. 37 ust. 1 pkt 10-11 projektu nie jest zgodny z art. 2
(zasada demokratycznego państwa prawnego), art. 20 (podstawy ustroju
gospodarczego Polski), art. 22 (zasada wolności działalności
gospodarczej), art. 31 ust. 3 (zasada proporcjonalności), art. 32 (zasada
równości wobec prawa) i art. 64 Konstytucji (zasada ochrony własności).

IV. Kary administracyjne nakładane na nadawców przez KRRiT

Projekt wprowadza zmiany wysokości oraz zasad wymierzania kar
administracyjnych przez KRRiT.
Ukaranym finansowo można zostać m.in. za nadanie audycji sprzecznej z
"polską racją stanu", sprzecznych z "moralnością i dobrem społecznym",
naruszających "przekonania religijne odbiorców", a także za czyny, które
określić ma dopiero minister w drodze rozporządzenia. Wszystko to są
treści, których interpretacja uzależniona będzie od członków KRRiT oraz
jej przewodniczącego.
Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, iż każda regulacja prawna
dająca organowi państwowemu uprawnienie do wkraczania w sferę praw i
wolności musi precyzyjne wyznaczać dopuszczalny zakres ingerencji oraz
tryb odwoławczy. Czyn karalny musi być zaś zdefiniowany w ustawie w sposób
jednoznaczny.
Sprzeciw budzi również wysokość kar nakładanych przez KRRiT. Mogą one
sięgać nawet równowartości opłaty koncesyjnej i w konsekwencji doprowadzić
do upadłości nadawcy. Wydaje się, iż jest to niewspółmierne w stosunku do
wartości, które można naruszyć. Tym bardziej, że na wysokość kary nie
wpływa rodzaj i stopień zawinienia lub częstość działań zabronionych.
Biorąc powyższe pod uwagę, art. 53 ust. 1-2 projektu, jest niezgodny z
art. 2 (zasada przyzwoitej legislacji, zasada określoności przepisów
represyjnych, zasada wyłączności ustawy) oraz art. 31. ust. 3 Konstytucji
(zasada proporcjonalności).

V. Delegacja do wydania przepisów wykonawczych

Przepis art. 15 ust. 7 projektu upoważnia KRRiT do modyfikowania
wcześniejszych regulacji ustawy (art. 15 ust. 1-4) w drodze
rozporządzenia. Co ważne, nie zawiera szczegółowych wytycznych na temat
treści aktu wykonawczego, choć rzecz dotyczy kwestii tak istotnych dla
nadawców programów telewizyjnych, jak np. kwartalny minimalny limit czasu
na audycje wytworzone w języku polskim. Jest to niezgodne z art. 2, art.
22 i art. 92 ust. 1 Konstytucji.
Projekt nie określa warunków korzystania przez KRRiT z uprawnień, przez co
Rada ma możliwość dość swobodnego kształtowania udziałów audycji w języku
polskim. KRRiT może swoimi decyzjami nadawców zaskakiwać i w sposób
stosunkowo dowolny rozszerzać ich obowiązki.

VI. Nabycie udziałów przez osobę zagraniczną

Przepis art. 40b ust. 1 projektu wprowadza obowiązek uzyskania zezwolenia
przewodniczącego KRRiT na nabycie lub objęcie przez osobę zagraniczną
udziałów lub akcji (bądź nabycie prawa z udziałów lub akcji) spółki
posiadającej koncesję na rozpowszechnianie programu.
Objęcie kontrolą administracyjną obrotu prawami udziałowymi należy uznać
za nadmierne, a przez to niezgodne z zasadą demokratycznego państwa
prawnego (art. 2 Konstytucji), zasadą wolności gospodarczej (art. 22
Konstytucji) oraz zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji).

VII. Obowiązki informacyjne wydawców prasy

Zmienione przepisy nakładają obowiązki informacyjne na wszystkich wydawców
gazet codziennych o zasięgu krajowym i lokalnym. Tymczasem prezes Urzędu
Ochrony Konkurencji i Konsumentów posiada odpowiednie instrumenty prawne
konieczne do badania rynku prasy.
Nakładanie na wydawców dodatkowych obowiązków o charakterze stałym (co 6
miesięcy) jest zbędne. Ponadto spowoduje utrudnienie prowadzenia
działalności gospodarczej przez wydawców, co nie jest uzasadnione żadnym
interesem publicznym ani ochroną "wolności i praw innych osób". Dlatego
art. 3 projektu jest niezgodny z art. 2, art. 22 i art. 31 ust. 3
Konstytucji.

VIII. Opłata abonamentowa

Projekt przewiduje radykalną zmianę zasad pobierania opłaty abonamentowej.
Zbliża się ona w swej konstrukcji do podatku z tytułu posiadania radia lub
telewizora.
Projekt przyjmuje domniemanie, że każde gospodarstwo domowe używa
przynajmniej jednego odbiornika radiowego i jednego telewizyjnego, a więc
musi ponieść odpowiednią opłatę. Chcący jej uniknąć muszą złożyć
oświadczenie, że żadnego z nich nie posiadają.
Projekt przerzuca więc obowiązki organów administracji na obywatela, każąc
mu deklarować, że nie znajduje się on w określonej sytuacji, a zatem nie
można go z tego powodu ukarać. Taka metoda budowania norm jest
niedopuszczalna w demokratycznym państwie prawnym. W tym sensie dodany
art. 48 ust. 4 ustawy jest niezgodny z art. 2 i art. 31 ust. 3
Konstytucji.
Warto odnotować brak precyzji niektórych rozwiązań dotyczących abonamentu.
Ustawodawca posługuje się nieostrymi pojęciami (np. "gospodarstwo domowe")
oraz przewiduje "solidarną odpowiedzialność osób pozostających w jednym
gospodarstwie domowym" za opłaty abonamentowe. Odrywa tym samym obowiązek
ponoszenia opłat od własności odbiornika. Prowadzi to do absurdalnej tezy,
że każdy z domowników odpowiada za opłatę abonamentową. Niejasności te
pozwalają postawić zarzut naruszenia przez art. 48 ust. 4, art. 48 ust.
9-11 projektu zasad dostatecznej określoności przepisu oraz przyzwoitej
legislacji, które Trybunał Konstytucyjny wyprowadza z zasady
demokratycznego państwa prawnego, a więc z art. 2 Konstytucji.

IX. Niekonstytucyjne usytuowanie KRRiT w systemie organów państwa

Przepis art. 15 ust. 7 projektu zawierający upoważnienie do wydania aktu
wykonawczego nie jest zgodny z art. 2, art. 22 i art. 92 ust. 1
Konstytucji. Przepis potwierdza kompetencje KRRiT do modyfikowania
wcześniejszych regulacji ustawy (art. 15 ust. 1-4) w drodze
rozporządzenia. Co znaczące, nie zawiera szczegółowych wytycznych na temat
merytorycznej treści aktu wykonawczego, choć rzecz dotyczy kwestii tak
istotnych dla nadawców programów telewizyjnych, jak np. kwartalna ilość
czasu, który musi zostać przeznaczony na audycje wytworzone pierwotnie w
języku polskim.
De facto rozporządzenie wydawane przez KRRiT samo ma ustalać przesłanki
swojego wydania (art. 15 ust. 7 pkt 5 projektu). Projekt nie określa
warunków uzasadniających skorzystanie przez Radę z uprawnień, przez co ta
ma możliwość stosunkowo dowolnego (w granicach określonych ustawą)
kształtowania udziałów audycji w języku polskim w ofercie programowej
nadawców.
Rada może swoimi decyzjami nadawców zaskakiwać, może w sposób stosunkowo
dowolny rozszerzać ich obowiązki (w określonym przedziale). Ponadto jej
decyzje mogą wpłynąć negatywnie na stabilność działalności gospodarczej,
zaufanie nadawców (przedsiębiorców) do organów państwa i tworzonego przez
nie prawa, a w praktyce również ograniczać ich swobodę prowadzenia
działalności gospodarczej, ponad miarę uzasadnioną "ważnym interesem
publicznym".
Wrażenie tymczasowości sytuacji prawnej nadawców zwiększa również fakt, iż
dyspozycja do wydania aktu wykonawczego z art. 15 ust. 7 projektu ma
charakter fakultatywny i jej zrealizowanie w całości pozostawione zostało
swobodnej ocenie KRRiT. Wszystko to stwarza stan niepewności w obrocie
prawnym i nie pozwala koncesjonariuszom na planowanie swojej działalności
w dłuższej perspektywie.

X. Niezgodność z przepisami UE

Według Komitetu Integracji Europejskiej nowelizacja ustawy o radiofonii i
telewizji w wielu sprawach jest sprzeczna z prawem Unii Europejskiej.
Dotyczy to w szczególności braku oddzielnego księgowania wpływów telewizji
publicznej z abonamentu i z reklam, przepisów dotyczących koncentracji
(automatyzm w odmowie udzielenia koncesji) oraz zezwoleń na
rozpowszechnianie sygnałów multipleksów (zezwolenia takie są sprzeczne z
Dyrektywą 2002/20/WE).
Projekt stoi również w oczywistej sprzeczności z Rezolucją Parlamentu
Europejskiego wzywającą Komisję Europejską do zapewnienia uczciwej i
równej konkurencji na rynku reklamy.

Polska Konfederacja Pracodawców Prywatnych
Warszawa, 16 grudnia 2002