Uwagi do projektu ustawy o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, uporządkowanej likwidacji banków oraz o zmianie niektórych innych ustaw
2013-05-29
Uwagi Konfederacji Lewiatan do projektu ustawy o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, uporządkowanej likwidacji banków oraz o zmianie niektórych innych ustaw (projekt z dnia 23 kwietnia 2013 r.):
Uwagi wstępne:
A. Ogólna ocena projektu:
Projekt ustawy o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym (BFG), uporządkowanej likwidacji banków oraz o zmianie niektórych innych ustaw z dnia 23 kwietnia 2013 r. (dalej: projekt) należy ocenić pozytywnie jako zmierzający do wprowadzenia skutecznych narzędzi umożliwiających szybką interwencję w przypadku zagrożenia upadłością instytucji finansowych i ochrony ich stabilności finansowej oraz interesów deponentów.
Ustawa prawo upadłościowe i naprawcze jako podstawowy zbiór przepisów regulujących kwestie upadłości jedynie w niewielkim stopniu uwzględnia specyfikę działalności spółek bankowych i nie zapewnia podtrzymania podstawowych funkcji banku związanych np. z obsługą deponentów, przenosząc w tym zakresie odpowiedzialność na BFG. Jak wskazano, „zasadniczym celem zmiany obowiązującej ustawy jest stworzenie ram prawnych umożliwiających przeprowadzenie postępowania uporządkowanej likwidacji, nadanie Bankowemu Funduszowi Gwarancyjnemu uprawnień umożliwiających przeprowadzenie postępowania oraz określenie źródeł finansowania tych procesów". Narzędzia, którymi obecnie dysponują instytucje nadzorcze (jak postępowanie naprawcze i likwidacyjne) są niedostosowane do realiów oraz czasochłonne i utrudniające natychmiastową reakcję. Przepisy ustawy - prawo bankowe (poza nielicznymi wyjątkami) jeżeli chodzi o postępowanie likwidacyjne - bez uwzględnienia specyfiki rynkowej - odsyłają do zasad obowiązujących przy likwidacji spółek handlowych i spółdzielni.
Dlatego co do zasady należy ocenić pozytywnie przedstawione w projekcie rozwiązania takie jak:
1) stworzenie zasad stosowania narzędzi uporządkowanej likwidacji, w tym sprzedaży przedsiębiorstwa bankowego, banku pomostowego czy umorzenia lub konwersji zobowiązań;
2) określenie w projekcie zasad postępowania odszkodowawczego w stosunku do wierzycieli i akcjonariuszy likwidowanego banku;
3) przyznanie KNF kompetencji do podejmowania decyzji o: rozpoczęciu postępowania uporządkowanej likwidacji i określeniu przesłanek do wydania decyzji o rozpoczęciu postępowania uporządkowanej likwidacji.
Tym nie mniej, szereg projektowanych przepisów budzi wątpliwości banków zrzeszonych w Konfederacji Lewiatan i w naszej ocenie wymaga dopracowania we wskazanych poniżej obszarach. Krytycznie należy ocenić przede wszystkim:
1) sposób wprowadzenia dodatkowych obciążeń finansowych na banki, w postaci dodatkowej opłaty na fundusz uporządkowanej likwidacji banków oraz na fundusz stabilizacyjny;
2) brak dostatecznej ochrony interesów prawnych akcjonariuszy oraz wierzycieli banków w trakcie postępowania uporządkowanej likwidacji lub upadłości banków, dla których proponowane procedury de facto oznaczają formę wywłaszczenia;
3) uprawnienie BFG do tworzenia planów postępowania uporządkowanej likwidacji, oceny ich wykonalności i prowadzenie samego postępowania budzi wątpliwości ze względu na brak przygotowania infrastrukturalnego, bazy informacyjnej i doświadczenia BFG.
Rozwiązaniem alternatywnym powinno być obwarowanie banków obowiązkiem przygotowania samodzielnie (lub we współpracy z organami) planów naprawczych, które następnie byłyby weryfikowane przez KNF jako organ nadzoru. KNF ma ustrukturyzowaną pozycję w polskim systemie prawnym, ma doświadczenie w nadzorze nad bankami i zasób informacji o bankach.
Warto tez wskazać, że przygotowanie planów dla każdego z banków w ciągu 12 miesięcy może okazać się nierealne;
B. Nadzorcze kompetencje BFG:
Projekt w sposób znaczący rozszerza kompetencje BFG o kompetencje „quasi-nadzorcze", takie jak kontrola danych zawartych w systemach wyliczania podmiotów objętych systemem gwarantowania (art. 5 ust. 1 pkt. 2 projektu), przeprowadzanie postępowania uporządkowanej likwidacji (art. 5 ust. 1 pkt. 4 projektu), gromadzenie i analizowanie informacji o podmiotach sektora bankowego (art. 5 ust. 1 pkt. 5 projektu), udzielanie gwarancji zwiększania funduszy własnych banku krajowego, a w przypadku wykonania tej gwarancji - nabywanie lub obejmowanie akcji, obligacji lub bankowych papierów wartościowych banku krajowego (art. 5 ust. 1 pkt 6 projektu). W związku z tak daleko idącym rozszerzeniem kompetencji Funduszu, pojawia się wątpliwość, czy Fundusz ten nie stanie się kolejnym organem nadzoru nad rynkiem finansowym, a co za tym idzie powstałaby konieczność zdefiniowania pozycji BFG w polskim systemie prawnym i konieczne byłoby dostosowanie dalszych przepisów ustawy do charakteru Funduszu. Przykładowo, zgodnie z art. 62 projektu, BFG wyposażono w możliwość wydawania zaleceń o daleko idących skutkach tj. (zalecenie dodatkowych obowiązków sprawozdawczych, zalecenie sprzedaży aktywów banku, zalecenie ograniczenia lub zaprzestania prowadzenia określonej działalności banku, zalecenie ograniczenia wprowadzania lub rozwoju nowych produktów bankowych lub linii biznesowych, zalecenie dokonania zmian w strukturze organizacyjnej i prawnej w celu uproszczenia struktury lub rozdzielenia typów działalności, utrzymywanie określonej struktury zobowiązań). Wskazane przykładowo zakresy zaleceń są dowodem na wyposażenie BFG w kompetencje quasi-nadzorcze.
C. Terminologia:
Projekt posługuje pojęciami, które znane są językowi prawniczemu, ale obce językowi prawnemu występującemu w innych ustawach takich jak k.c., czy k.s.h. i ustawa - prawo bankowe (np. „konwersja zobowiązań", „produkty bankowe", „linie biznesowe"). Posługiwanie się jednolitymi określeniami zlikwidowałaby wątpliwości powstające na tle rozumienia literalnego tekstu ustawy. Przykładowo projekt nakazuje używać pojęcia „bank w likwidacji" podczas gdy oznaczenie „w likwidacji" jest „zastrzeżone" dla podmiotów w likwidacji z k.s.h.
D. Tryb prowadzenia likwidacji:
Projekt nie wskazuje wyraźnie w jakim trybie prowadzone jest postępowanie uporządkowanej likwidacji (wydaje się decyzję administracyjną, ale z odwołaniem do ustawy - prawo upadłościowe i naprawcze). Nie wiadomo czy i w jakim trybie możliwe jest odwołanie. Na marginesie, nie tego wiadomo również w obecnie obowiązującym stanie prawnym (ustawa - prawo bankowe). Kwestia ta wymaga doprecyzowania.
