Jednolity rynek - w jakim kierunku zmierza UE?

2021-09-29

Przewodnicząca Komisji Europejskiej Ursula von der Leyen w swoim corocznym przemówieniu o Stanie UE wygłoszonym 15 września br. na sesji plenarnej PE w Strasbourgu podkreśliła wagę jednolitego rynku, nazywając go „nieocenionym napędem postępu i dobrobytu w Europie". Nie ulega najmniejszym wątpliwościom, że tak jest w istocie. Pandemia COVID-19, która doprowadziła do powrotu kontroli granicznych w obrębie strefy Schengen i nagłego przerwania wielu paneuropejskich łańcuchów dostaw, odpowiada za skurczenie się unijnej gospodarki aż o 6,3%. Pomimo tego, mało prawdopodobne wydaje się, że unijne instytucje wykażą się wystarczająco silną wolą polityczną, aby przełamać impas i walczyć z narastającym protekcjonizm państw członkowskich oraz znosić bariery biurokratyczne utrudniające polskim firmom funkcjonowanie na jednolitym rynku.

Przewodnicząca Komisji w trakcie swojego wystąpienia nawiązała także do tego, że w przyszłym roku będziemy obchodzić 30 rocznicę istnienia jednolitego rynku. Brakowało w nim jednak zarysowania konkretnego planu działań dot. sposobu w jaki znosić istniejące bariery biurokratyczne oraz jak dalej pogłębiać jednolity rynek. Takie zapowiedzi można co prawda znaleźć w Strategii Przemysłowej UE, Sprawozdaniu ws. Barier na Jednolitym Rynku, czy też Planie Działania na Rzecz Egzekwowania Przepisów dot. Jednolitego Rynku, jednakże odniesienie się chociażby pokrótce do tych inicjatyw w takim przemówieniu na pewno nadałoby im większego politycznego znaczenia.

Pomysły Komisji na jednolity rynek

5 maja 2021 r. Komisja Europejska przedstawiła zaktualizowaną Strategię Przemysłową UE, w której zaproponowała listę działań w trzech obszarach, a pierwszym z nich jest właśnie zapowiedź zwiększenia odporności jednolitego rynku. Komisja planuje osiągnąć ten cel mi.in. poprzez przyjęcie w pierwszym kwartale 2022 r. tzw. instrumentu nadzwyczajnego jednolitego rynku. Jest to propozycja strukturalnego rozwiązania mającego zapewnić swobodny przepływ osób, towarów i usług na wypadek przyszłych kryzysów podobnych do obecnej pandemii koronawirusa. W tym kontekście warto przypomnieć, że niektóre restrykcje spowodowane pandemią są w mocy np. pomimo wprowadzenia tzw. unijnego paszportu covidowego, nadal państwa członkowskie wymagają od obywateli wypełniania formularzy lokalizacyjnych po przekroczeniu granicy.

Komisja zapowiada w Strategii Przemysłowej dalsze pogłębianie jednolitego rynku poprzez znoszenie niepotrzebnych barier, a także przyspieszenie cyfryzacji nadzoru rynku oraz wprowadzenie innych środków w sposób szczególny ukierunkowanych na wsparcie MŚP. Tym samym nawiązuje ona do Rocznego Sprawozdania na temat Jednolitego Rynku (opublikowanego 5 maja 2021 r.) oraz Sprawozdania ws. Barier na Jednolitym Rynku (opublikowanego 10 marca 2020 r.), w którym wskazuje się na potrzebę przełamania barier, jakie napotykają przedsiębiorstwa przy sprzedaży towarów lub świadczeniu usług transgranicznych. Sformułowano w nim 13 kluczowych barier i wskazano pięć ich głównych przyczyn tj.: 1) wybory regulacyjne na poziomie unijnym i krajowym, 2) transpozycja, 3) wdrażanie i egzekwowanie prawodawstwa, 4) zdolności administracyjne i praktyki w państwach członkowskich, 5) ogólne otoczenie biznesu i konsumentów oraz przyczyny niezwiązane z polityką publiczną, takie jak język i kultura.

Komisja starając się zaradzić przyczynom powstawania owych barier na jednolitym rynku zaproponowała 10 marca 2020 r. Plan Działania na Rzecz Egzekwowania Przepisów dot. Jednolitego Rynku mający na celu zapewnienie właściwego egzekwowania i stosowania już istniejących przepisów UE. Przedstawiono w nim 22 propozycje, w tym zaproponowano utworzenie grupy zadaniowej ds. egzekwowania przepisów dotyczących jednolitego rynku (skrót z ang. SMET), która już funkcjonuje, a jej pierwszy raport został opublikowany we wrześniu br.

Ponadto, Komisja potwierdziła w Strategii Przemysłowej, że w III kwartale 2021 r. zaproponuje tzw. Strategię Standaryzacji. Tym samym Strategia Przemysłowa pokazuje wyraźnie, że Komisja coraz mocniej dostrzega rolę norm jako ważnego narzędzia, które ma wzmocnić jednolity rynek - zarówno w odniesieniu do towarów, jak i usług. Komisja rozważa kilka opcji rozwiązania problemów dot. różnych norm dla towarów pomiędzy państwami UE. Dodatkowo Komisja zamierza bardziej integrować rynek usług, przede wszystkim budowlanych, inżynieryjnych, architektonicznych, informatycznych i prawnych, które ucierpiały z powodu restrykcyjnych przepisów krajowych w czasie pandemii Covid-19.

Ocena europejskiego i polskiego biznesu

Pierwszy raport opublikowany przez SMET wskazuje na swoje dwa konkretne osiągnięcia: wyeliminowanie 43 środków ograniczających stosowanych przez państwa członkowskie w związku z pandemią Covid-19 oraz zniesienie wymogów dotyczących uprzednich kontroli kwalifikacji w odniesieniu do łącznie 161 zawodów. W istocie nie jest jednak jasne, czy i jak bardzo SMET był faktycznie siłą decydującą w tych zmianach. Problemem jest również to, że raport stwierdzając, iż SMET będzie „nadal koncentrować się na pogłębianiu prac w wybranych obszarach priorytetowych w celu osiągnięcia namacalnych i konkretnych wyników w całej UE", pośrednio przyznaje, że dotychczasowy postęp w znoszeniu barier biurokratycznych w UE jest w zasadzie żaden.

BusinessEurope zauważa, że zrewidowana Strategia Przemysłowa jest tylko częścią odpowiedzi na aktualne wyzwania i potrzebne są dodatkowe konkretne działania w celu usunięcia barier na jednolitym rynku, które szkodzą unijnym przedsiębiorstwom i konsumentom. Tymczasem wbrew szumnym zapowiedziom Komisji, wiele nowych inicjatyw legislacyjnych na poziomie UE nie jest zgodnych z logiką jednolitego rynku i raczej doprowadza do jego fragmentacji, wraz z inicjatywami na poziomie krajowym, które wykraczają poza zharmonizowany zbiór przepisów mających zastosowanie do całego jednolitego rynku.

Jest to chociażby widoczne w  przepisach dotyczących gospodarki o obiegu zamkniętym (GOZ) np. ze względu na rozbieżne krajowe wymogi dot. etykietowania w UE.  Dodatkowo mamy do czynienia z niespójnymi definicjami dostępu do rynku dla produktów np. podstawowa definicja "wprowadzenia do obrotu" w dyrektywie UE w sprawie tworzyw sztucznych jednorazowego użytku ogranicza się do pierwszego udostępnienia produktu "na rynku państwa członkowskiego", a nie na rynku unijnym.  Takie przepisy są zasadniczo sprzeczna z zasadami jednolitego rynku.

Innym przykładem są przepisy zawarte w niedawnym wniosku Komisji dotyczącym rozporządzenia w sprawie ogólnego bezpieczeństwa produktów umożliwiającej produktom, które nie są objęte normą europejską, uzyskanie "domniemania bezpieczeństwa", jeżeli spełniają one krajowe wymogi ustanowione przez państwo członkowskie. Przepis ten może być interpretowany jako sprzeczny z zasadą wzajemnego uznawania, która jest jednym z fundamentów swobodnego przepływu towarów w UE.

Czego należy się spodziewać?

Wyraźnie można zaobserwować, że pomimo podkreślania wagi jednolitego rynku dla europejskiego dobrobytu przez Przewodniczącą Komisji w swoim corocznym przemówieniu oraz zapowiedzi sformułowanych w Strategii Przemysłowej, Sprawozdaniu ws. Barier na Jednolitym Rynku, czy też ostatnim raporcie SMET, nie dość że dotychczasowy postęp w znoszeniu barier biurokratycznych pomiędzy państwami UE jest prawie żaden, to jeszcze nowe pomysły instytucji UE na harmonizację np. zapowiadana Strategia Standaryzacji wcale nie muszą okazać się korzystne dla przedsiębiorców. Bardzo dobrym przykładem jest wprowadzony w lipcu 2020 r. Pakiet Mobilności I, który jest europejską regulacją harmonizującą przepisy dot. świadczenia usług transportowych o charakterze protekcjonistycznym, ponieważ zabezpiecza rynki tzw. starej UE przed swobodną konkurencją firm transportowych z państw UE z regionu Europy Środkowej i Wschodniej, w tym z Polski.

W związku z tym w najbliższym czasie należy spodziewać się ze strony instytucji UE propozycji usuwania niektórych barier biurokratycznych, przy jednoczesnym proponowaniu nowych regulacji, których intencją ma być pogłębianie jednolitego rynku, ale w rzeczywistości mogą one okazać się protekcjonistyczne i doprowadzić do jego dalszej fragmentacji. Biorąc pod uwagę rosnące tendencje protekcjonistyczne w wielu państwach członkowskich należy mieć również poważne obawy co do tego, czy propozycje instytucji UE zmierzające do usuwania barier biurokratycznych rzeczywiście będą mogły wejść w życie.

Adam Dorywalski, ekspert Lewiatana ds. UE, biuro Konfederacji Lewiatan w Brukseli
e-mail: adorywalskie@konfederacjalewiatan.pl