Wzrost gospodarczy nie sfinansuje wszystkich planów rządu
2007-05-05
Rząd chce przeprowadzić cztery zmiany w dochodach i wydatkach budżetu: obniżkę pozapłacowych kosztów pracy w 2007 r. i 2008 r., redukcję podatku od dochodów osobistych w 2009 r., korzystne zmiany w polityce rodzinnej od 2008 r. oraz większą waloryzację rent i emerytur.
Z analizy Lewiatan wynika, że wzrost gospodarczy będzie w stanie je sfinansować jedynie przy bardzo optymistycznych założeniach. Jednak Optymizm w tej skali w racjonalnej gospodarce nigdy nie jest uzasadniony.
Rząd zamierza przeprowadzić trzy reformy, które miałyby podnieść popyt na pracę z jednej strony, a z drugiej strony - polepszyć motywację do pracy: obniżkę pozapłacowych kosztów pracy w 2007 r. i 2008 r., redukcję podatku od dochodów osobistych w 2009 r. i korzystne zmiany w polityce rodzinnej od 2008 roku. Według naszych szacunków, koszty tych reform (Tab. 1) (w załączniku) nie bilansują się z zadaniem obniżenia deficytu sektora finansów publicznych, do czego rząd zobowiązał się w aktualizacji Programu Konwergencji z listopada 2006 roku (PK2006). Wzrost gospodarczy będzie w stanie je sfinansować jedynie przy bardzo optymistycznych założeniach (wariant 2), których przyjęcie byłoby nieostrożne. Szczegóły przedstawia tab.1. (w załączniku)
Przeprowadzone symulacje potwierdzają, że wysoka dynamika wzrostu gospodarczego powinna umożliwić jednoczesne sfinansowanie zapowiedzianych przez rząd obniżek pozapłacowych kosztów pracy i podatków od dochodów osobistych oraz zmian w polityce rodzinnej bez zejścia z ustalonej w Programie Konwergencji z 2006 r. ścieżki redukcji deficytu finansów publicznych pod warunkiem zaniechania pomysłu podwyższenia waloryzacji rent i emerytur oraz przy niewielkim wzroście wydatków na inne cele (Tab. 2) (w załączniku).
W wariancie bardziej realistycznym (wariant 1), kiedy założenia wzrostu gospodarczego i inflacji są identyczne jak w wariancie optymistycznym (wariant 2), ale wpływy podatkowe nie rosną tak szybko (elastyczności dochodów z podatków względem PKB w latach 2008-2009 pozostają na poziomie założonym w budżecie państwa na rok 2007), dochody i wydatki przestają się bilansować po przyjęciu nowych zasad indeksacji rent i emerytur w 2009 r.
Przy założeniu, że rząd musi podwyższyć dotację do FUS o 2,8 mld zł w 2008 r. i o 3 mld zł w 2009 r. zgodnie z prognozą jego dochodów i wydatków na lata 2008-2012, krytycznym punktem jest dokonanie redukcji PIT w 2009 roku, gdyż zostawia znikomy margines swobody (2,7 mld zł) dla podwyższenia wydatków państwowych z innych tytułów: na inwestycje publiczne, edukację, obsługę zadłużenia publicznego czy płace administracji itp. Na tej podstawie uprawniony jest wniosek, że rząd powinien albo okroić redukcję pozapłacowych kosztów pracy, albo zrezygnować z obniżki PIT. Naturalnym kandydatem jest ta druga reforma, gdyż pobudzanie konsumpcji w okresie wysokiej koniunktury, kiedy gospodarka rozwija się w tempie zbliżonym do potencjalnego (najwyższego, które nie wywołuje inflacji) albo nawet wyższym od niego, jest zdecydowanie mniej sensowne niż obniżka pozapłacowych kosztów pracy, która bardziej będzie sprzyjała poprawie konkurencyjności polskich przedsiębiorstw i stworzy zachęty do zwiększania zatrudnienia dzięki poprawie relacji między kosztem pracy a kapitału.
W wariancie ostrzegawczym (pesymistycznym), kiedy zakładamy, że w latach 2008-2009 postępuje przyhamowanie dynamiki gospodarowania w Polsce skutkiem pogrążenia się USA w recesji, reform nie da się sfinansować bez rewizji w górę planów deficytu sektora finansów publicznych podanych w PK2006. Realizacja reform w zamierzonym kształcie pozostawiałaby niewielki margines swobody dla wydatków na inne cele (ok. 2,7 mld zł) po zwiększeniu dotacji do FUS. W 2009 r. budżetowi państwa zabrakłoby dochodów na kwotę ponad 10 mld zł (0,9% PKB) po posunięciach reformatorskich, aby utrzymać deficyt budżetu państwa na zamierzonym poziomie. Ustawowy wzrost wydatków z innych tytułów pogłębiłby jeszcze ten niedobór. Zachowanie niezmienionej ścieżki deficytu wymagałoby wtedy poważnego okrojenia redukcji pozapłacowych kosztów pracy i rezygnacji z redukcji podatków od dochodów osobistych.
Jednoczesne przeprowadzenie zapowiadanych trzech reform byłoby nieodpowiedzialne, gdyż można je przeprowadzić bez kolizji wraz ze skromnymi planami ograniczenia deficytu sektora finansów publicznych (skromnymi, bo na poziomie minimum wymaganego dostosowania fiskalnego prze Komisję Europejską) wyłącznie w wariancie skrajnie optymistycznego wskaźnika wzrostu gospodarczego i wysokich wpływów podatkowych. Planowanie dochodów państwa zaś powinna cechować ostrożność, więc ten wariant należałoby odrzucić przy projektowaniu budżetów państwa na najbliższe lata. Bardziej realistyczny jest już wariant 1. Wtedy jednak należy zrezygnować z przeprowadzenia redukcji PIT jako najmniej racjonalnej ekonomicznie z proponowanych reform.
Powyższe wnioski zostały sformułowane przy założeniu, że oprócz utraty dochodów (redukcja pozapłacowych kosztów pracy, obniżka PIT) i zwiększenia wydatków (program zmian w polityce rodzinnej) rząd nie ma już związanych rąk ustawami i obietnicami podwyższenia wydatków na inne cele. Jeżeli jednak uwzględnić konieczność wyższego dofinansowania FUS z budżetu państwa i skutki projektu ustawy o podwyższonej waloryzacji rent i emerytur, to wtedy przeprowadzenie trzech reform staje się praktycznie nierealne w wariancie 1, nie mówiąc już o wariancie 3 (ostrzegawczym). W wariancie 1 wydatki na pozostałe cele (inwestycje publiczne, edukację, obsługę zadłużenia publicznego czy płace administracji) musiałyby praktycznie ulec zamrożeniu na poziomie roku 2007. Ministerstwo finansów nie będzie miało siły politycznej, aby tego dokonać. Wariant 2 (optymistyczny) pozostawia pewien margines swobody przy tych założeniach, ale ministerstwo finansów nie powinno na nim budować swoich planów, gdyż byłoby to nieostrożne.
Dotychczas założyliśmy, że rząd zamraża wydatki na wszystkie inne cele niż wymienione w tym opracowaniu. Uchylmy teraz to założenie i przyjmijmy, że te inne wydatki miałyby rosnąć w 2008 i 2009 roku zgodnie z dynamiką deflatora PKB (wskaźnika inflacji, który odpowiada koszykowi finalnych dóbr i usług wchodzący w skład PKB). W 2008 i 2009 roku tempo wzrostu deflatora PKB, przewidywane w PK2006, ma wynieść odpowiednio 2,2% i 2,4%. Wówczas, wydatki z budżetu w latach 2008 i 2009 zwiększyłyby się odpowiednio o 5,9 mld zł i 6,6 mld zł w stosunku do roku poprzedniego. W każdym z tych lat byłoby to około 0,5% przewidywanego PKB i o tyle urósłby deficyt budżetu państwa w porównaniu z założeniami w PK2006. Dodając te kwoty do wyliczeń przedstawionych w Tabeli 3, otrzymamy wielkości o ile w relacji do założeń PK2006 zwiększyłby się deficyt budżetu państwa.
Jak wynika z Tabeli 4, jedynie w wariancie 2 (optymistycznym) taki wzrost innych wydatków wraz z podjętymi reformami nie spowodowałby odejścia od zobowiązań stopniowego ograniczania tego deficytu, zapisanych w PK2006. W wariancie 1 z bardziej realistyczną prognoza wpływów podatkowych deficyt byłby większy o 0,4% PKB w 2008 r. i 0,6% PKB w 2009 roku. W wariancie 3 (ostrzegawczym) finanse państwa załamałyby się w 2009 r., ale już w 2008 r. pojawiłyby się symptomy zbliżającej się zapaści.
Na te sygnały reagowałyby rynki finansowe, żądając wyższych stóp procentowych z dwóch powodów. Po pierwsze, zwiększyłoby się ryzyko destabilizacji makroekonomicznej, więc rząd musiałby płacić wyższą premię za nie. Po drugie, zwiększona podaż instrumentów dłużnych na rynku w relacji do popytu wymusiłaby obniżkę cen obligacji skarbowych, co jest równoznaczne z podwyżką ich dochodowości dla inwestorów. W PK2006 (str.28) zawarto analizę wrażliwości salda sektora finansów publicznych m. in. na wzrost stop procentowych o jeden punkt procentowy. Ze względu na znaczny udział instrumentów o stałym oprocentowaniu i wydłużeniu czasu zapadalności długu zmiana stóp procentowych wpływa z opóźnieniem i dość słabo na poziom obsługi zadłużenia, i tym samym na wzrost wydatków budżetowych. W latach 2008 i 2009 taka podwyżka prowadziłby do wzrostu deficytu sektora o 0,4% PKB rocznie. Reakcja w tej skali nie byłaby wtedy wykluczona, gdyż załamałyby się plany rządowe, co oznaczałoby odsunięcie się przyjęcia euro przez Polskę w dalszą przyszłość. Pewnych wskazówek pod tym względem dostarcza doświadczenie Węgier z lat 2005-2006, kiedy dochodowość obligacji rządowych podniosła się o ponad 1, 25 punktu procentowego z powodu kłopotów fiskalnych zanim jeszcze bank centralny zaczął podwyższać stopy procentowe. Również reakcja rynków finansowych w okresie jesień 2003 – wiosna 2004, kiedy ważyły się losy planu ograniczenia deficytu budżetowego zwanego planem Hausnera, sugeruje, że mogłoby nastąpić tak wyraźna podwyżka oprocentowania polskiego długu.
W przedstawionych symulacjach nie uwzględniamy zapowiadanych oszczędności w wydatkach budżetu państwa (10 mld zł w ciągu najbliższych 2 lat) dzięki zamierzonej konsolidacji finansów publicznych. Oszczędności w tej skali są mocno niepewne, gdyż część zadań likwidowanych gospodarstw pomocniczych i zakładów budżetowych przejmą inne jednostki organizacyjne bądź zostaną one zlecone na zewnątrz. Sama konsolidacja finansów publicznych, która polega na większej kontroli wydatków całego sektora finansów publicznych przez budżet państwa, a więc w dużej mierze na ich centralizacji, nie jest prawdziwą reformą finansów publicznych. Taka reforma musiałaby polegać na ograniczeniu wydatków budżetu państwa, a szczególnie na ograniczeniu wydatków socjalnych: na wcześniejsze emerytury, renty, i emerytury rolnicze.
Uzasadnione jest także następujące pytanie: czy w obecnej sytuacji finansowej państwa, którą charakteryzuje nadmierny deficyt, i jednocześnie przy korzystnej koniunkturze, trwała redukcja deficytu nie powinna stać się absolutnym priorytetem gospodarczym? Rząd powinien wykorzystać ten okres, aby sprowadzić deficyt sektora finansów publicznych blisko zera po to, aby w okresie złej koniunktury móc stymulować popyt w gospodarce zwiększając ten deficyt bez ryzyka przekroczenia limitu 3 procent PKB z Paktu Stabilizacji i Wzrostu. Uwarunkowania polityczne nie sprzyjają takiemu programowi, gdyż rząd rozbudził aspiracje płacowe oraz postawy roszczeniowe.
Przedsiębiorcy bardzo liczą na obniżkę pozapłacowych kosztów pracy, więc ją popierają, ale troszczą się także o stan kasy państwowej. Nie chcemy,aby zła koniunktura gospodarcza prowadziła do nadmiernego wzrostu deficytu budżetu państwa i ryzyka destabilizacji finansów publicznych podobnej do tej, którą obserwowaliśmy w 2001 roku. Mogłoby to bowiem przełożyć się na destabilizację makroekonomiczną, a wtedy ucierpiałyby średniookresowe perspektywy wzrostu gospodarczego w związku z koniecznością podniesienia oprocentowania obligacji i wypychaniem bankowego kredytu dla firm przez emisję papierów skarbowych.
Pełna treść informacji z tabelami
Prezentacja
Rząd zamierza przeprowadzić trzy reformy, które miałyby podnieść popyt na pracę z jednej strony, a z drugiej strony - polepszyć motywację do pracy: obniżkę pozapłacowych kosztów pracy w 2007 r. i 2008 r., redukcję podatku od dochodów osobistych w 2009 r. i korzystne zmiany w polityce rodzinnej od 2008 roku. Według naszych szacunków, koszty tych reform (Tab. 1) (w załączniku) nie bilansują się z zadaniem obniżenia deficytu sektora finansów publicznych, do czego rząd zobowiązał się w aktualizacji Programu Konwergencji z listopada 2006 roku (PK2006). Wzrost gospodarczy będzie w stanie je sfinansować jedynie przy bardzo optymistycznych założeniach (wariant 2), których przyjęcie byłoby nieostrożne. Szczegóły przedstawia tab.1. (w załączniku)
Przeprowadzone symulacje potwierdzają, że wysoka dynamika wzrostu gospodarczego powinna umożliwić jednoczesne sfinansowanie zapowiedzianych przez rząd obniżek pozapłacowych kosztów pracy i podatków od dochodów osobistych oraz zmian w polityce rodzinnej bez zejścia z ustalonej w Programie Konwergencji z 2006 r. ścieżki redukcji deficytu finansów publicznych pod warunkiem zaniechania pomysłu podwyższenia waloryzacji rent i emerytur oraz przy niewielkim wzroście wydatków na inne cele (Tab. 2) (w załączniku).
W wariancie bardziej realistycznym (wariant 1), kiedy założenia wzrostu gospodarczego i inflacji są identyczne jak w wariancie optymistycznym (wariant 2), ale wpływy podatkowe nie rosną tak szybko (elastyczności dochodów z podatków względem PKB w latach 2008-2009 pozostają na poziomie założonym w budżecie państwa na rok 2007), dochody i wydatki przestają się bilansować po przyjęciu nowych zasad indeksacji rent i emerytur w 2009 r.
Przy założeniu, że rząd musi podwyższyć dotację do FUS o 2,8 mld zł w 2008 r. i o 3 mld zł w 2009 r. zgodnie z prognozą jego dochodów i wydatków na lata 2008-2012, krytycznym punktem jest dokonanie redukcji PIT w 2009 roku, gdyż zostawia znikomy margines swobody (2,7 mld zł) dla podwyższenia wydatków państwowych z innych tytułów: na inwestycje publiczne, edukację, obsługę zadłużenia publicznego czy płace administracji itp. Na tej podstawie uprawniony jest wniosek, że rząd powinien albo okroić redukcję pozapłacowych kosztów pracy, albo zrezygnować z obniżki PIT. Naturalnym kandydatem jest ta druga reforma, gdyż pobudzanie konsumpcji w okresie wysokiej koniunktury, kiedy gospodarka rozwija się w tempie zbliżonym do potencjalnego (najwyższego, które nie wywołuje inflacji) albo nawet wyższym od niego, jest zdecydowanie mniej sensowne niż obniżka pozapłacowych kosztów pracy, która bardziej będzie sprzyjała poprawie konkurencyjności polskich przedsiębiorstw i stworzy zachęty do zwiększania zatrudnienia dzięki poprawie relacji między kosztem pracy a kapitału.
W wariancie ostrzegawczym (pesymistycznym), kiedy zakładamy, że w latach 2008-2009 postępuje przyhamowanie dynamiki gospodarowania w Polsce skutkiem pogrążenia się USA w recesji, reform nie da się sfinansować bez rewizji w górę planów deficytu sektora finansów publicznych podanych w PK2006. Realizacja reform w zamierzonym kształcie pozostawiałaby niewielki margines swobody dla wydatków na inne cele (ok. 2,7 mld zł) po zwiększeniu dotacji do FUS. W 2009 r. budżetowi państwa zabrakłoby dochodów na kwotę ponad 10 mld zł (0,9% PKB) po posunięciach reformatorskich, aby utrzymać deficyt budżetu państwa na zamierzonym poziomie. Ustawowy wzrost wydatków z innych tytułów pogłębiłby jeszcze ten niedobór. Zachowanie niezmienionej ścieżki deficytu wymagałoby wtedy poważnego okrojenia redukcji pozapłacowych kosztów pracy i rezygnacji z redukcji podatków od dochodów osobistych.
Jednoczesne przeprowadzenie zapowiadanych trzech reform byłoby nieodpowiedzialne, gdyż można je przeprowadzić bez kolizji wraz ze skromnymi planami ograniczenia deficytu sektora finansów publicznych (skromnymi, bo na poziomie minimum wymaganego dostosowania fiskalnego prze Komisję Europejską) wyłącznie w wariancie skrajnie optymistycznego wskaźnika wzrostu gospodarczego i wysokich wpływów podatkowych. Planowanie dochodów państwa zaś powinna cechować ostrożność, więc ten wariant należałoby odrzucić przy projektowaniu budżetów państwa na najbliższe lata. Bardziej realistyczny jest już wariant 1. Wtedy jednak należy zrezygnować z przeprowadzenia redukcji PIT jako najmniej racjonalnej ekonomicznie z proponowanych reform.
Powyższe wnioski zostały sformułowane przy założeniu, że oprócz utraty dochodów (redukcja pozapłacowych kosztów pracy, obniżka PIT) i zwiększenia wydatków (program zmian w polityce rodzinnej) rząd nie ma już związanych rąk ustawami i obietnicami podwyższenia wydatków na inne cele. Jeżeli jednak uwzględnić konieczność wyższego dofinansowania FUS z budżetu państwa i skutki projektu ustawy o podwyższonej waloryzacji rent i emerytur, to wtedy przeprowadzenie trzech reform staje się praktycznie nierealne w wariancie 1, nie mówiąc już o wariancie 3 (ostrzegawczym). W wariancie 1 wydatki na pozostałe cele (inwestycje publiczne, edukację, obsługę zadłużenia publicznego czy płace administracji) musiałyby praktycznie ulec zamrożeniu na poziomie roku 2007. Ministerstwo finansów nie będzie miało siły politycznej, aby tego dokonać. Wariant 2 (optymistyczny) pozostawia pewien margines swobody przy tych założeniach, ale ministerstwo finansów nie powinno na nim budować swoich planów, gdyż byłoby to nieostrożne.
Dotychczas założyliśmy, że rząd zamraża wydatki na wszystkie inne cele niż wymienione w tym opracowaniu. Uchylmy teraz to założenie i przyjmijmy, że te inne wydatki miałyby rosnąć w 2008 i 2009 roku zgodnie z dynamiką deflatora PKB (wskaźnika inflacji, który odpowiada koszykowi finalnych dóbr i usług wchodzący w skład PKB). W 2008 i 2009 roku tempo wzrostu deflatora PKB, przewidywane w PK2006, ma wynieść odpowiednio 2,2% i 2,4%. Wówczas, wydatki z budżetu w latach 2008 i 2009 zwiększyłyby się odpowiednio o 5,9 mld zł i 6,6 mld zł w stosunku do roku poprzedniego. W każdym z tych lat byłoby to około 0,5% przewidywanego PKB i o tyle urósłby deficyt budżetu państwa w porównaniu z założeniami w PK2006. Dodając te kwoty do wyliczeń przedstawionych w Tabeli 3, otrzymamy wielkości o ile w relacji do założeń PK2006 zwiększyłby się deficyt budżetu państwa.
Jak wynika z Tabeli 4, jedynie w wariancie 2 (optymistycznym) taki wzrost innych wydatków wraz z podjętymi reformami nie spowodowałby odejścia od zobowiązań stopniowego ograniczania tego deficytu, zapisanych w PK2006. W wariancie 1 z bardziej realistyczną prognoza wpływów podatkowych deficyt byłby większy o 0,4% PKB w 2008 r. i 0,6% PKB w 2009 roku. W wariancie 3 (ostrzegawczym) finanse państwa załamałyby się w 2009 r., ale już w 2008 r. pojawiłyby się symptomy zbliżającej się zapaści.
Na te sygnały reagowałyby rynki finansowe, żądając wyższych stóp procentowych z dwóch powodów. Po pierwsze, zwiększyłoby się ryzyko destabilizacji makroekonomicznej, więc rząd musiałby płacić wyższą premię za nie. Po drugie, zwiększona podaż instrumentów dłużnych na rynku w relacji do popytu wymusiłaby obniżkę cen obligacji skarbowych, co jest równoznaczne z podwyżką ich dochodowości dla inwestorów. W PK2006 (str.28) zawarto analizę wrażliwości salda sektora finansów publicznych m. in. na wzrost stop procentowych o jeden punkt procentowy. Ze względu na znaczny udział instrumentów o stałym oprocentowaniu i wydłużeniu czasu zapadalności długu zmiana stóp procentowych wpływa z opóźnieniem i dość słabo na poziom obsługi zadłużenia, i tym samym na wzrost wydatków budżetowych. W latach 2008 i 2009 taka podwyżka prowadziłby do wzrostu deficytu sektora o 0,4% PKB rocznie. Reakcja w tej skali nie byłaby wtedy wykluczona, gdyż załamałyby się plany rządowe, co oznaczałoby odsunięcie się przyjęcia euro przez Polskę w dalszą przyszłość. Pewnych wskazówek pod tym względem dostarcza doświadczenie Węgier z lat 2005-2006, kiedy dochodowość obligacji rządowych podniosła się o ponad 1, 25 punktu procentowego z powodu kłopotów fiskalnych zanim jeszcze bank centralny zaczął podwyższać stopy procentowe. Również reakcja rynków finansowych w okresie jesień 2003 – wiosna 2004, kiedy ważyły się losy planu ograniczenia deficytu budżetowego zwanego planem Hausnera, sugeruje, że mogłoby nastąpić tak wyraźna podwyżka oprocentowania polskiego długu.
W przedstawionych symulacjach nie uwzględniamy zapowiadanych oszczędności w wydatkach budżetu państwa (10 mld zł w ciągu najbliższych 2 lat) dzięki zamierzonej konsolidacji finansów publicznych. Oszczędności w tej skali są mocno niepewne, gdyż część zadań likwidowanych gospodarstw pomocniczych i zakładów budżetowych przejmą inne jednostki organizacyjne bądź zostaną one zlecone na zewnątrz. Sama konsolidacja finansów publicznych, która polega na większej kontroli wydatków całego sektora finansów publicznych przez budżet państwa, a więc w dużej mierze na ich centralizacji, nie jest prawdziwą reformą finansów publicznych. Taka reforma musiałaby polegać na ograniczeniu wydatków budżetu państwa, a szczególnie na ograniczeniu wydatków socjalnych: na wcześniejsze emerytury, renty, i emerytury rolnicze.
Uzasadnione jest także następujące pytanie: czy w obecnej sytuacji finansowej państwa, którą charakteryzuje nadmierny deficyt, i jednocześnie przy korzystnej koniunkturze, trwała redukcja deficytu nie powinna stać się absolutnym priorytetem gospodarczym? Rząd powinien wykorzystać ten okres, aby sprowadzić deficyt sektora finansów publicznych blisko zera po to, aby w okresie złej koniunktury móc stymulować popyt w gospodarce zwiększając ten deficyt bez ryzyka przekroczenia limitu 3 procent PKB z Paktu Stabilizacji i Wzrostu. Uwarunkowania polityczne nie sprzyjają takiemu programowi, gdyż rząd rozbudził aspiracje płacowe oraz postawy roszczeniowe.
Przedsiębiorcy bardzo liczą na obniżkę pozapłacowych kosztów pracy, więc ją popierają, ale troszczą się także o stan kasy państwowej. Nie chcemy,aby zła koniunktura gospodarcza prowadziła do nadmiernego wzrostu deficytu budżetu państwa i ryzyka destabilizacji finansów publicznych podobnej do tej, którą obserwowaliśmy w 2001 roku. Mogłoby to bowiem przełożyć się na destabilizację makroekonomiczną, a wtedy ucierpiałyby średniookresowe perspektywy wzrostu gospodarczego w związku z koniecznością podniesienia oprocentowania obligacji i wypychaniem bankowego kredytu dla firm przez emisję papierów skarbowych.
Pełna treść informacji z tabelami
Prezentacja
