Mnożenie sankcji wobec przedsiębiorców nie wyeliminuje patologii

2006-09-17

Ostatnio niepokój Lewiatana budzą m.in. prezydenckie projekty ustaw: o PIP oraz o odpowiedzialności za czyny przeciwko prawom osób wykonujących pracę zarobkową. Tym bardziej, że drugi projekt dubluje przepisy ustawy o odpowiedzialności podmiotów zbiorowych za czyny zabronione pod groźbą kary, które w 2003 r. Trybunał Konstytucyjny zakwestionował na wniosek PKPP Lewiatan.

Z niepokojem obserwujemy, że zaledwie po kilku miesiącach od rozpoczęcia na forum Komisji Trójstronnej prac nad Umową Społeczną pojawiają się projekty regulacji, które w sposób jednoznaczny osłabiają pozycję jednej ze stron dialogu społecznego - pracodawców. Decydenci proponują rozwiązania przestarzałe i nieefektywne, grożące zwiększeniem kosztów pracy. Katalog niekorzystnych dla przedsiębiorców rozwiązań jest pokaźny. W sejmie toczą się prace nad projektami zmian w kodeksie pracy, które zwiększają dodatki za godziny nadliczbowe, zakazują handlu w niedzielę, wydłużają ochronę stosunku pracy po urlopie macierzyńskim i wychowawczym. PKPP Lewiatan bezskutecznie proponuje inne metody osiągania tych celów, które przyświecają projektodawcom, ale dialog w tej sprawie nie wychodzi.
Ponadto mnożone i zaostrzane są kary dla przedsiębiorców. W nowelizacji ustawy o swobodzie działalności gospodarczej proponuje się rozszerzenie katalogu wykroczeń związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej, a także wprowadza do ustaw typowo gospodarczych (ustawa o swobodzie działalności gospodarczej i ustawa o KRS) nieuzasadnione rygory w stosunku do przedsiębiorców.

Niepokój Lewiatana budzą też prezydenckie projekty ustaw: o Państwowej Inspekcji Pracy oraz o odpowiedzialności za czyny przeciwko prawom osób wykonujących pracę zarobkową.

Swoboda działalności gospodarczej
W propozycjach zmian w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej wprowadza się rygory związane ze składaniem oświadczeń. Projekt proponuje na przykład, aby przedsiębiorca składający oświadczenia o wpisie do książki kontroli lub o zawieszeniu działalności gospodarczej do KRS składał je pod rygorem odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia. Ustawy gospodarcze dotychczas były wolne od tego typu zapisów, a do ścigania przypadków łamania prawa wykorzystywano kodeks karny.

Projekt zawiera też nieuzasadnione rozszerzenie katalogu przesłanek umożliwiających wyłączenie spod zasad ogólnych kontroli związanych na przykład ze zwrotem podatku akcyzowego przed dokonaniem takiego zwrotu, mimo iż przedsiębiorcy postulowali raczej ograniczenie tych przesłanek.

W rezultacie otrzymaliśmy projekt nowelizacji nie satysfakcjonujący przedsiębiorców i psujący system.

PIP i odpowiedzialność pracodawców
Projekty ustaw o Państwowej Inspekcji Pracy oraz o odpowiedzialności za czyny przeciwko prawom osób wykonujących pracę zarobkową także zmierzają do zwiększenia restrykcyjności prawa wobec pracodawców.

Wspólne cechy obydwu projektów to:
- poszerzenie zakresu odpowiedzialności pracodawcy
- podniesienie wysokości kar, których adekwatność zarówno do popełnionego wykroczenia, jak i rodzaju oraz wielkości przedsiębiorstwa budzi wątpliwości
- odejście od określenia przejrzystych zasad i procedur kontroli na rzecz poszerzenia uznaniowych kompetencji PIP
- powielanie przesłanek odpowiedzialności w stosunku do już istniejącego katalogu przestępstw i wykroczeń
- zerwanie z postulowaną przez środowiska gospodarcze zasadą prymatu działalności prewencyjnej nad represyjną.

Drugi z projektów ustanawia ponadto odpowiedzialność karną pracodawcy nie za jego własne czyny, ale też za czyny zabronione popełnione przez jego pracownika.
Zwracamy uwagę, iż projekt ten dubluje przepisy przyjęte w przepisach ustawy z 28 października 2002 r. o odpowiedzialności podmiotów zbiorowych za czyny zabronione pod groźbą kary i powiela błędy tej regulacji. Na skutek wniesienia w 2003 r. przez Polską Konfederację Pracodawców Prywatnych Lewiatan skargi konstytucyjnej, Trybunał Konstytucyjny uznał wiele z przepisów ustawy o odpowiedzialności karnej za niezgodne z Konstytucją RP. Tymczasem prezydencki projekt oparty jest na tych samych założeniach i zawiera przepisy, co do których Trybunał Konstytucyjny miał szereg wątpliwości i które też zakwestionował.

W przeciwieństwie do ustawy o odpowiedzialności podmiotów zbiorowych, której uchwalenie uzasadnione było koniecznością dostosowania polskiego ustawodawstwa do prawa unijnego, wprowadzenie kolejnej regulacji przewidującej odpowiedzialność pracodawców za naruszenie przepisów kodeksu pracy jest niczym nie uzasadnione. W żadnym z państw należących do Unii Europejskiej podobna regulacja nie obowiązuje, a pracodawcy nie ponoszą tego typu odpowiedzialności karnej. Wprowadzenie takich przepisów może grozić osłabieniem pozycji polskich przedsiębiorców i wpłynąć niekorzystnie na ich konkurencyjność wobec zagranicznych podmiotów. Może to mieć także niekorzystny wpływ na podejmowanie przez zagranicznych inwestorów decyzji o lokowaniu w Polce swoich inwestycji, co w następstwie spowoduje spadek liczby miejsc pracy. W skrajnych przypadkach regulacje zawarte w ustawie mogą spowodować niewypłacalność pracodawców, a tym samym doprowadzić do zwolnień pracowników.

Konfederacja zwraca uwagę, iż projekt ten narusza art. 2, 32, 42 Konstytucji RP (wątpliwości co do zapewnienia pracodawcy prawa do obrony w postępowaniu przeciwko pracownikowi, przenoszenie odpowiedzialności pracodawcy opartej na zasadzie ryzyka do prawa karnego, gdzie naczelną zasadą jest zasada winy, proporcjonalność kar określonych w projekcie (celem kary nie powinno być unicestwienie podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą, kara powinna być efektywna, proporcjonalna i odstraszająca, ale powinna pozostawać we właściwej proporcji do potencjału ekonomicznego pracodawcy), definicja wąska pracodawcy oraz naruszenie zasady domniemania niewinności w prawie karnym). Projekt narusza również art. 6 i 7 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz jest sprzeczny z zasadami sprawiedliwości społecznej i zasadami współczesnego prawa karnego.

Projektodawca nie uzasadnił, czym kierował się przyjmując w obu projektach tak wysokie kary. Ich wysokość jest nie do przyjęcia, ponieważ nie uwzględnia ani ciężaru wykroczeń, ani kondycji ekonomicznej pracodawców, zagraża natomiast konkurencyjności i prowadzi do nierównego traktowania podmiotów gospodarczych.

PKPP Lewiatan nie jest przeciwna karaniu pracodawców, którzy łamią przepisy prawa pracy. Uważamy jednak, iż tak radykalne zaostrzenie kar może się zwrócić przeciwko pracownikom, ponieważ zniechęci pracodawców do tworzenia nowych i utrzymywania dotychczasowych miejsc pracy. Jest to niebezpieczne dla całej gospodarki, w szczególności jednak dla sektora MŚP, który stanowi 99,8% ogólnej liczby przedsiębiorstw w Polsce. W rezultacie zaostrzenie kar wpłynie negatywnie na sytuację rynku pracy, utrwalając zjawisko bezrobocia i szarej strefy.

Naszym zdaniem samo podwyższenie kar niewiele zmieni. Konieczne są zmiany systemowe i działania prewencyjne.

Postulaty Lewiatana

Jak pokazują statystyki PIP, z roku na rok poprawia się stan przestrzegania przepisów prawa pracy, w szczególności terminowość wypłaty wynagrodzenia za pracę. PIP przyznaje, że u podstaw zalegania z wypłatą wynagrodzeń leży trudna sytuacja ekonomiczna, nie zaś zła wola pracodawców. Wraz z poprawą sytuacji gospodarczej od 2004 roku obserwujemy z roku na rok spadek odsetka kontrolowanych pracodawców, u których wykryto ten rodzaj naruszenia.

NASZ POSTULAT: Jeżeli przyczyny nieprawidłowości po stronie pracodawców mają charakter ekonomiczny, to zabezpieczenia przed nimi powinny być adekwatne. Należy się zwłaszcza skoncentrować na mechanizmie ochrony roszczeń pracowniczych. Pracodawcy od 1994 roku z własnych składek finansują Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, który pokrywa koszty roszczeń pracowniczych w przypadku niewypłacalności pracodawcy. Obecnie wspólnie ze związkami zawodowymi i rządem pracujemy nad mechanizmem uruchomienia części środków z nadwyżki FGŚP na pożyczki dla pracodawców, którzy z powodu niezawinionych przejściowych trudności mają problemy z wypłatą wynagrodzeń.

Kolejnym krokiem, który przyczynić się może do poprawy stanu przestrzegania prawa pracy, są działania prewencyjne i informacyjne PIP, MPiPS oraz urzędów pracy. Duża część wykroczeń związanych z ewidencją czasu pracy, dodatkami za godziny nadliczbowe, urlopami, czy dokumentacją pracowniczą jest bowiem spowodowana błędami w interpretacji nie dość czytelnych przepisów.

NASZ POSTULAT: Pierwsza kontrola powinna w takich sprawach mieć zawsze charakter instrukcyjno-prewencyjny, a informacje o zasadach stosowania przepisów muszą być powszechnie dostępne na stronach internetowych PIP, ministerstw i innych organów kontrolnych.

W projekcie ustawy o PIP zaproponowano katalog kar, który nie uwzględnia realiów gospodarczych, nie uzależnia dotkliwości kar ze względu na wielkość i kondycję przedsiębiorstwa, wreszcie lekceważy adekwatność kary do rodzaju wykroczenia.

NASZ POSTULAT: Kary w sytuacjach, w których muszą być stosowane, powinny być adekwatne do przewinienia. Ponadto powinny uwzględnić wielkość zakładu pracy oraz dotychczasowy poziom przestrzegania prawa.