Uwagi do ustaw dotyczących systemu ubezpieczeń społecznych

2016-12-06

Uwagi Konfederacji Lewiatan do projektu dokumentu z 31.10.2016 r. „Informacja Rady Ministrów dla Sejmu RP o skutkach obowiązywania ustawy z dnia 25 marca 2011 roku o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem systemu ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2011 r. Nr 75 poz. 398, z późniejszymi zmianami) oraz ustawy z dnia 6 grudnia 2013 roku o zmianie niektórych ustaw
w związku z określeniem zasad wypłaty emerytur ze środków zgromadzonych w otwartych funduszach emerytalnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1717) wraz z propozycjami zmian".

 

Istotą ustaw z 25 marca 2011 roku i 6 grudnia 2013 roku było znaczące ograniczenie roli kapitałowej części systemu emerytalnego.

Kapitałowa część powszechnego ubezpieczenia emerytalnego została wprowadzona w celu gromadzenia oszczędności zabezpieczających wypłatę części przyszłych świadczeń emerytalnych, co jest szczególnie potrzebne, kiedy pogarsza się relacja liczby osób pracujących do liczby emerytów. Jednocześnie miała zwiększyć poziom długoterminowych oszczędności i dostarczyć polskim przedsiębiorstwom kapitału na rozwój, dzięki czemu szybciej rosłyby produktywność, wynagrodzenia
i będące ich pochodną emerytury.

Niestety w sytuacji zwiększającego się bieżącego deficytu systemu emerytalnego (przede wszystkim w wyniku utrzymywania niskiego wieku emerytalnego mimo szybkiego wydłużania się życia) politycy mając do wyboru likwidację przywilejów emerytalnych lub likwidację części kapitałowej ubezpieczenia emerytalnego wybrali to drugie. W konsekwencji tej decyzji bieżący deficyt funduszu emerytalnego zmniejszył się, ale kosztem zwiększenia zobowiązań wobec przyszłych emerytów, ponieważ równowartość przejętych aktywów została zaewidencjonowana na indywidualnych subkontach w ZUS. W Informacji czytamy, że zobowiązania na subkontach w wyniku przejęcia środków z OFE wzrosły z 27 mld zł na koniec 2012 r. do 263 mld zł na koniec 2015 r.

Autorzy Informacji omawiającej skutki ograniczenia części kapitałowej systemu emerytalnego przyznają: „Wprowadzone zmiany miały na celu ograniczenie tempa przyrostu państwowego długu publicznego..." i „Wzrost deficytu sektora finansów publicznych stanowił główną przesłankę do wprowadzenia... kolejnych zmian w funkcjonowaniu OFE." Przejęcie połowy aktywów zgromadzonych w OFE w postaci obligacji i ich umorzenie pozwoliło rządzącym zmniejszyć jawne zadłużenie i oddalić się od zapisanej
w konstytucji granicy dopuszczalnego zadłużenia państwa (60% PKB). Umożliwiło to rządzącym przez kilka kolejnych lat utrzymywać permanentny deficyt finansów publicznych i dalsze zadłużanie państwa.

Rzeczywistym powodem ograniczenia kapitałowej części systemu emerytalnego była chęć zamiany jawnego długo państwa na ukryte zobowiązania, a nie zwiększenie efektywności systemu emerytalnego. Gdyby celem polityków było zwiększenie efektywności kapitałowej części systemu emerytalnego i zwiększenie korzyści dla ubezpieczonych, należało zmienić część zasad regulujących funkcjonowanie OFE, np. poszerzyć możliwości inwestowania.

Trudno uznać za obiektywne porównanie stóp zwrotu FRD i OFE, w sytuacji wprowadzenia ograniczeń możliwości inwestycyjnych OFE. Oceniając funkcjonowanie OFE, autorzy Informacji powinni zwrócić uwagę, że niska stopa zwrotu z inwestycji OFE w akcje spółek notowanych na Warszawskiej Giełdzie Papierów Wartościowych w ostatnich latach jest po części rezultatem wahań koniunktury światowej gospodarki, ale po części również działań poprzedniego i obecnego rządu, które przyczyniły się do obniżenia wartości spółek z udziałem Skarbu Państwa i osłabienia naszej giełdy.

Nie zrozumiałe jest również porównanie kosztów FRD i OFE mimo, że są to instytucje o zupełnie różnym charakterze. Koszty OFE należy porównywać z innymi funduszami inwestycyjnymi o podobnym profilu, a w tym porównaniu OFE wypada korzystnie. O ile należy przyznać, że na początku działalności opłaty pobierane przez OFE były wysokie, o tyle obecnie, po kilku obniżkach, już tak nie jest. Demontaż kapitałowej części powszechnego systemu emerytalnego należy uznać za marnotrawstwo, ponieważ ponieśliśmy koszty jego rozruchu, a nie zdążyliśmy z niego w pełni skorzystać.

Podobnie trudno uznać za obiektywne porównanie stóp zwrotu OFE z waloryzacją kont i subkont w ZUS, których mechanizmy zostały przyjęte arbitralnie, nie są uzasadnione ekonomicznie i pogłębiają deficyt funduszu emerytalnego (ponieważ waloryzacja stanu konta nie może być ujemna, a waloryzacja subkonta jest równa wzrostowi gospodarczemu, a nie- jak w przypadku konta podstawowego- wzrostowi funduszu płac i wpłaconych składek). Inny sposób waloryzacji kont i subkont w ZUS jest nielogiczny i świadczy, że politycy za wszelką cenę starają się udowodnić, że część repartycyjna systemu (ZUS) jest korzystniejsza dla ubezpieczonych niż część kapitałowa (OFE).

Politycy decydując się na likwidację kapitałowej części systemu emerytalnego, zamiast na likwidację przywilejów emerytalnych, w celu uzyskania społecznego poparcia dla takiego wyboru, prowadzili kampanię totalnej krytyki OFE. W efekcie, po pierwsze- podważyli wiarę w efektywność kapitałowego ubezpieczenia emerytalnego i całego rynku finansowego. A osłabienie wiary w efektywność funduszy inwestycyjnych zniechęca do długoterminowego oszczędzania. Oszczędzający muszą być przekonani, że ich oszczędności są bezpieczne i mimo krótkookresowych wahań, w średnim i długim okresie rosną. Po drugie- obniżyli zaufanie, szczególnie osób młodych, do całego powszechnego systemu emerytalnego.
A spadek zaufania wzmacnia motywację do unikania płacenia składek emerytalnych.

Symulacja wyników OFE przy założeniu braku reformy wskazuje tymczasem, że pod względem wygenerowanej wewnętrznej stopy zwrotu (IRR) była to forma oszczędzania na emeryturę zbliżona wynikiem do tej poprzez składki gromadzone w ZUS. OFE okazywały się tym razem lepsze od funduszy dłużnych, które w rzeczywistym scenariuszu ( uwzględniając ponoszone opłaty i koszty) wyprzedzały fundusze emerytalne. Jeśli pominąć opłaty manipulacyjne, to OFE dystansują wszystkie pozostałe formy oszczędzania, łącznie z tą poprzez I filar systemu emerytalnego. Świadczy to o tym, że w pełnym okresie inwestycji ich wyniki zarządzania były najlepsze. Opłata od składki zmniejszała konkurencyjność OFE jedynie w relacji do korzyści osiąganych z waloryzacji składek poprzez ZUS. Jej wysokość, zwłaszcza od 2014 r., była jednak na tyle niewygórowana w stosunku do uzyskiwanych wyników, że w scenariuszu braku reformy pozostałe formy oszczędzania na emeryturę wypadały słabiej od OFE.

Obecnie 16% ubezpieczonych przekazuje część składki emerytalnej do OFE. Aktywa OFE sięgają 140 mld zł, ale dopływ składek nie pokrywa ubytku aktywów w wyniku ich stopniowego przekazywania do FUS na 10 lat przed osiągnięciem wieku emerytalnego.

W tej sytuacji propozycję wicepremiera Mateusza Morawieckiego, aby przekształcić kapitałową część powszechnego systemu emerytalnego w dobrowolne ubezpieczenie dodatkowe, należy uznać za racjonalną. Powszechne ubezpieczenie emerytalne miałoby charakter w pełni repartycyjny, czyli umowy międzypokoleniowej, i stanowiłoby element finansów publicznych, a dodatkowe ubezpieczenie emerytalne miałoby charakter kapitałowy i należałoby do sektora prywatnego. OFE zostałyby przekształcone w fundusze inwestycyjne polskich akcji.

Takie rozwiązanie znajduje swoje uzasadnienie nie tylko w dobrych wynikach OFE, o których mowa powyżej, ale też w niskich opłatach pobieranych obecnie przez te instytucje, co może stać się istotnym czynnikiem zwiększającym konkurencyjność pomiędzy instytucjami działającymi na rynku kapitałowym. Z aktualnych analiz wynika bowiem, że opłaty za zarządzanie OFE są obecnie ponad 50% niższe niż wynagrodzenia pobierane z tytułu zarządzania w globalnych firmach asset management (dla porównywalnych typów portfeli). Oszacowana przez firmę Mercer stawka wynagrodzenia za zarządzanie netto polskich PTE wyniosła 0,21% aktywów, podczas gdy dla porównywanej próby globalnych firm asset management wskaźnik ten wyniósł 0,45%. OFE są również znacznie tańsze od polskich funduszy akcyjnych i stabilnego wzrostu. Porównanie kosztów obciążających aktywa OFE z WKC (wskaźnikiem kosztów całkowitych) publikowanym przez polskie fundusze stabilnego wzrostu oraz akcyjne wypada zdecydowanie na korzyść tych pierwszych. Obliczony dla OFE wskaźnik wyniósł 0,66%, porównywalna wartość mediany dla funduszy stabilnego wzrostu 1,72%, a dla funduszy akcyjnych 1,75%.
Przedstawiona przez Ministerstwo Rozwoju propozycja jest racjonalna. Przy czym kluczowe znaczenie dla powodzenia zawartej w niej idei będzie miała kwestia zagwarantowania obywatelom, że aktywa przekazane z OFE stanowić będą ich prywatną własność. Jest to warunek konieczny dla przywrócenia podstawowego zaufania do systemu emerytalnego i szerzej- państwa. Jesteśmy przy tym zdania, że jedynie ustawowa gwarancja zmiany charakteru środków publicznych na prywatne może uwiarygodnić planowaną reformę i wzmocnić zaufanie do systemu emerytalnego.

Niezbędne jest przy tym zadbanie o wprowadzenie co najmniej 12 miesięcznego okresu przejściowego na prawidłową realizację zadań wynikających z zakładanej reformy II filara i konieczność przygotowania się funduszy emerytalnych do nowej roli po przekształceniu.
Jakiekolwiek związki dodatkowego ubezpieczenia emerytalnego z sektorem publicznym, zarówno organizacyjne jak i finansowe, będą zniechęcać do przystąpienia. Dlatego negatywnie oceniamy propozycję powierzenia zarządzania dodatkowymi ubezpieczeniami emerytalnymi państwowemu Polskiemu Funduszowi Rozwoju na co najmniej 2 lata.

Obecnie dodatkowe dobrowolne oszczędności emerytalne gromadzone w Pracowniczych Programach Emerytalnych, Indywidualnych Kontach Emerytalnych i Indywidualnych Kontach Zabezpieczenia Emerytalnego, stanowią nieco ponad 1 procent PKB i mają znikomy wpływ na bezpieczeństwo emerytalne oraz poziom i efektywność inwestycji. Zwiększenie oszczędności emerytalnych przyniosłoby przede wszystkim korzyści indywidualne oszczędzającym, ale również byłoby korzystne dla całej naszej gospodarki.
Tempo wzrostu gospodarczego zależy od wielkości inwestycji oraz ich efektywności, a pośrednio od wielkości i charakteru oszczędności. Konsolidacja drobnych oszczędności w funduszach emerytalnych, nadanie im długoterminowego charakteru i wykorzystanie profesjonalnego zarządzania zwiększa efektywność inwestycji.

Wyrobienie nawyku systematycznego oszczędzania prowadziłoby do zwiększenia ogółu oszczędności, nie tylko na cele emerytalne.

Oszczędności emerytalne mają charakter długoterminowy, a Polska potrzebuje długoterminowych oszczędności dla finansowania długoterminowych inwestycji. Finansowanie długoterminowych inwestycji krótkoterminowymi oszczędnościami, jak obecnie, podwyższa ryzyko i koszty.
Większość indywidualnych inwestorów dysponuje niewielkimi oszczędnościami i nie zna dobrze mechanizmów finansowych, więc ma ograniczone możliwości inwestowania i nie korzysta z okazji dostępnych dla dużych inwestorów. Stąd potrzeba konsolidacji, aby wykorzystać efekt skali.

Rekomendacja autorów Informacji, aby przekazać środki z Otwartych Funduszy Emerytalnych do Funduszu Rezerwy Demograficznej stoi w sprzeczności z Programem Budowy Kapitału przygotowanym przez Ministerstwo Rozwoju i jej realizacja wpłynęłaby negatywnie na wielkość
i efektywność inwestycji w naszym kraju.

System emerytalny o charakterze repartycyjnym, ze względu na trendy demograficzne, nie zapewni wysokich emerytur. Tym bardziej, że rząd powstrzymał stopniowe podwyższanie wieku emerytalnego mimo systematycznego wydłużania się życia. Powinniśmy więc zachęcać Polaków do długoterminowego oszczędzania. Tymczasem groźba nacjonalizacji spółek notowanych na warszawskiej giełdzie doprowadziłaby do obniżenia ich wartości i dalszego osłabienia giełdy. Straty uczestników OFE i osób inwestujących na giełdzie, osłabiłyby motywację do dobrowolnego długoterminowego oszczędzania
i inwestowania.

Warszawa, 6 grudnia 2016 r.
KL/512/252/2531/JMo/2016