Opinia dotycząca ustawy o komornikach sądowych i egzekucji

2015-01-12

W dniu 16 grudnia 2014 r. odbyło się posiedzenie Podkomisji nadzwyczajnej do rozpatrzenia poselskiego projektu ustawy o zmianie ustawy o komornikach sądowych i egzekucji (druk nr 2516). W nawiązaniu
do argumentów przedstawionych w trakcie posiedzenia przez przedstawicieli Ministerstwa Sprawiedliwości, biorąc pod uwagę liczne kontrowersje, które wywołuje projekt, przedstawiamy propozycję zmiany art. 8 ust. 8 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji.

Według ekspertów Konfederacji Lewiatan oraz współpracujących z nami przedsiębiorców propozycje
te znacząco ograniczą problem „rozwarstwienia kancelarii komorniczych", nie budząc jednocześnie kontrowersji co do ich zgodności z Konstytucją. Nie doprowadzą także do wyeliminowania konkurencji pomiędzy komornikami i nie zdemotywują komorników do informatycznego oraz organizacyjnego rozwijania swoich kancelarii. Z drugiej strony proponowane przez nas zmiany nie spowodują większych zaburzeń w działalności gospodarczej wierzycieli w zakresie zarządzania należnościami, a także nie wywołają negatywnych konsekwencji, zgłaszanych publicznie przez Konfederację Lewiatan, do których zapewne doprowadziłoby uchwalenie ustawy w projektowanym kształcie (m.in. negatywny wpływu
na budżet Państwa oraz spadek w rankingu Doing Business).

Poniżej propozycja Konfederacji Lewiatan zmiany art. 8 ust. 8 ustawy o komornikach sądowych
i egzekucji:
„8. Komornik wybrany przez wierzyciela odmawia jednak wszczęcia egzekucji, wykonania postanowienia o udzieleniu zabezpieczenia lub podjęcia innych czynności wchodzących w zakres jego ustawowych zadań, jeżeli wpływ spraw do jego kancelarii w roku kalendarzowym przekroczył limit 25 000 spraw. Do limitu spraw, o którym mowa w zdaniu poprzednim, nie wlicza się spraw o egzekucję świadczeń powtarzających, a także spraw, do przeprowadzenia których komornik jest właściwy miejscowo zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania cywilnego lub spraw, w których egzekucja została wszczęta po raz kolejny".

Jednocześnie apelujemy, aby vacatio legis nowelizacji ustawy było dłuższe, niż obecnie proponowane,
i wynosiło co najmniej 6 miesięcy. Zarówno przedsiębiorcy (wierzyciele), jak i kancelarie komornicze, powinny mieć czas, aby dostosować się operacyjnie do nowych reguł, co w przypadku części przedsiębiorców może wymagać nawet zmian w systemach informatycznych.

Należy podkreślić, że propozycja Konfederacji Lewiatan wychodzi naprzeciw opiniom konstytucjonalistów zgłoszonych do przedmiotowego projektu ustawy, w szczególności dr hab. Mariusza Jabłońskiego zleconej przez Biuro Analiz Sejmowych, zgodnie z którą m.in.: „Za dopuszczalne należy uznać takie rozwiązanie, które (...) koncentrowałoby się na wprowadzeniu tylko jednego limitu tożsamego dla wszystkich komorników sądowych (...). Jednocześnie rozwiązanie takie nie może doprowadzić do ekonomicznego wyeliminowania podstaw prowadzenia działalności prowadzonej przez komornika sądowego na własny rachunek w sytuacji, w której od kilku lat budowa systemu kancelarii komorniczej odbywa się na zasadzie oderwanej od kryterium terytorialnego dystrybucji spraw egzekucyjnych."

Proponowane przez Konfederację Lewiatan zapisy, z jednej strony, ograniczą ryzyko potencjalnej monopolizacji działalności egzekucyjnej przez niewielką grupę kancelarii komorniczych, z drugiej zaś strony, zapobiegną wyeliminowaniu z rynku kancelarii, których budowa odbywała się na zasadzie oderwanej od kryterium terytorialnej dystrybucji spraw egzekucyjnych. Proponowane w obecnym projekcie ustawy limity, a w szczególności progi 2 000 i 5 000 spraw negatywnie wpłyną nawet na kilkaset kancelarii komorniczych w kraju, znacząco ograniczając ich rozwój oraz zmieniając całkowicie strukturę wpływu spraw do egzekucji komorniczej, w tym powodując bardzo poważne ryzyko wstrzymania istotnej części egzekucji. Uważamy, iż zaproponowany przez nas limit nie zdemotywuje kancelarii komorniczych do dalszego rozwoju i nie wpłynie na istotne ograniczenie ilości spraw kierowanych przez wierzycieli do egzekucji. Liczymy na wysłuchanie naszych argumentów podczas kolejnego posiedzenia Podkomisji zaplanowanego na dzień 14 stycznia br.

Ponadto poniżej odnosimy się do kilku chybionych naszym zdaniem argumentów za wprowadzeniem bardzo restrykcyjnych limitów i zasad zawartych w projekcie poselskim (druk sejmowy 2516), które pojawiły się w trakcie dyskusji na ostatnim posiedzeniu podkomisji:

1. Niezgodny z obecnie obowiązującymi przepisami brak możliwości osobistego wykonywania czynności egzekucyjnych przez komorników prowadzących kancelarie o dużym wpływie spraw.
W trakcie prac podkomisji powoływano się na art. 2 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji,
w którym jest mowa o tym, że „Czynności egzekucyjne w sprawach cywilnych wykonuje wyłącznie komornik". Jednakże ratio legis wskazanego wyżej art. 2 ustawy było uniemożliwienie wykonywania czynności egzekucyjnych przez różnego rodzaju podmioty windykacyjne, a nie narzucenie komornikowi całkowicie samodzielnego i osobistego wykonywania wszystkich czynności. Przeczy temu wprost art. 36 tejże ustawy stanowiący, iż komornik może zatrudniać na podstawie umów: o pracę, o dzieło lub zlecenia pracowników oraz inne osoby niezbędne do obsługi kancelarii, a także ochrony i pomocy w czynnościach w terenie, a dodatkowo aplikantów i asesorów komorników. Dodatkowo w ustawie tej wskazano wprost jakie czynności mogą wykonywać aplikanci, a jakie asesorowie (i nie ma tam mowy o żadnej „wyjątkowości" takiego zlecenia czynności przez komornika). Pogląd o konieczności osobistego wykonywania przez komornika wszystkich czynności egzekucyjnych jest irracjonalny choćby
ze względów osobistych, urlopowych, zdrowotnych, czy chociażby związanych z pracą w ramach samorządu komorniczego, nie wspominając już o kwestiach kształcenia aplikantów, czy asesorów przy wykonywaniu czynności egzekucyjnych.

2. Wpływ działań Ministerstwa Sprawiedliwości na wyniki raportu DOING BUSSINES.
Obiektywne raporty (np. raport Doing Bussines sporządzany przez Bank Światowy) w kolejnych latach pokazują, że w Polsce faktycznie poprawiają się wskaźniki związane z dochodzeniem należności (największy skok w tym zakresie od 2009 roku ze wszystkich badanych krajów). Faktem jest, że do tego wyniku przyczyniło się przede wszystkim zwiększenie informatyzacji przy dochodzeniu należności, a w szczególności wprowadzenie elektronicznego sądownictwa, a także zwiększenie konkurencji wśród komorników poprzez otwarcie dostępu do zawodu i wzrost liczby kancelarii komorniczych. Jednakże zgodnie z opinią ekspertów Konfederacji Lewiatan ograniczenie swobody wierzycieli w wyborze komorników wpłynie na spadek pozycji Polski we wskazanym raporcie, a zatem również na zmniejszenie atrakcyjności naszego kraju jako miejsca do inwestowania. W raportach Banku Światowego i jego rankingach brane są pod uwagę wyłącznie realne udogodnienia dla wierzycieli w danym kraju (dane
są uzyskiwane na podstawie opinii, ankiet prowadzonych wśród przedsiębiorców - wierzycieli). Każda negatywna zmiana prawa dla przedsiębiorców przełoży się na spadek Polski w rankingu Banku Światowego. Przedsiębiorcy są w tym zakresie zdecydowani i zgodni. Proponowana zmiana zaszkodzi interesom przedsiębiorców w kraju i będzie zdecydowanie krytykowana.

3. Projekt w obecnym kształcie ma na celu ułatwienie osobistego kontaktu komornika z dłużnikiem, w szczególności w celu ułatwienia dłużnikowi np. uzyskiwania odroczenia spłaty należności.
Projekt (druk 2516) nie reguluje w ogóle kwestii terytorialności działalności komornika. Nadal komornik z jednego rejonu Polski będzie mógł prowadzić sprawy w innym rejonie Polski, stąd uwagi w tym zakresie, jakoby projekt miał to zmienić, są chybione. Wątpliwe wydają się też twierdzenia, że tylko z faktu przynależności dłużnika do rewiru danego komornika wynika, że miałby on mieć lepszy osobisty kontakt z komornikiem. Tymczasem w praktyce bardzo trudno jest dodzwonić się (zwłaszcza
do niewielkiej kancelarii komorniczej), a rewiry często są tak rozległe, że dłużnik ma do przejechania kilkadziesiąt kilometrów na dyżur komornika w kancelarii. Wydaje się, że w dzisiejszych czasach zdecydowanie lepsze możliwości kontaktu z dłużnikiem daje bezpośrednia komunikacja telefoniczna oraz elektroniczna, która dla dłużników jest zdecydowanie dogodniejsza i tańsza. Dodatkowo należy podkreślić, że komornik nie ma uprawnień do odraczania spłaty należności (te uprawnienia posiada wierzyciel), a projekt w obecnym kształcie nie daje żadnej motywacji dla komornika nawet do sugerowania takiego rozwiązania stronom postępowania. Wręcz odwrotnie, projekt w obecnym kształcie właśnie wymusza na komornikach szybkie uzyskiwanie wysokiej skuteczności bez względu na indywidulaną sytuację obywatela (czyli bez względu na koszty społeczne takich działań).

4. Sugestia jakoby obecna możliwość wyboru komornika leżała wyłącznie w interesie wierzycieli masowych.
Nie jest prawdą, że projekt (druk sejmowy nr 2516) jest niekorzystny wyłącznie dla wierzycieli masowych. Negatywne opinie na temat projektu wyraziły także m.in. Naczelna Rada Adwokacka i Krajowa Rada Radców Prawnych. Są to zaś podmioty zrzeszające profesjonalnych pełnomocników, którzy reprezentują wszystkich wierzycieli, nie tylko masowych, i - co więcej - nie tylko wierzycieli w postaci przedsiębiorców. Projekt ten jako ograniczający swobodę wyboru komornika przez wierzycieli jest oczywiście niekorzystny dla wszystkich wierzycieli. Dodatkowo projekt w obecnym kształcie jest niekorzystny również dla dłużników. W wyniku uchwalenia ustawy w projektowanym kształcie komornicy będą zmuszeni walczyć o skuteczność, aby przetrwać na rynku i nie będą zainteresowani rozwiązaniami, które mogą być dla dłużników mniej uciążliwe (np. doprowadzeniem do ugody między dłużnikiem a wierzycielem i do dobrowolnego, ratalnego spłacania zobowiązań przez dłużników). Będą oni chcieli szybko osiągnąć jak najwyższą skuteczność, aby przekroczyć progi wskazane w ustawie.

5. Teza, jakoby działania wierzycieli masowych i kierowanie spraw do egzekucji komorniczej następuje głównie w celu uzyskania możliwości wpisania należności w koszty uzyskania przychodów i pomniejszenia koniecznych do zapłacenia podatków.
Należy podkreślić, że istnieje wiele innych możliwości optymalizacji podatkowej, które są zdecydowanie tańsze, niż skierowanie należności na drogę postępowania sądowo-egzekucyjnego. Przede wszystkim istnieje możliwość sprzedaży wierzytelności i odpisania straty ze sprzedaży w koszty uzyskania przychodów lub spisania w koszty uzyskania przychodów należności drobnych, o niewielkiej wartości na podstawie protokołu stwierdzającego, że koszty dochodzenia należności przewyższą wartość tych należności. Oba te zabiegi są zdecydowanie szybsze i tańsze, gdyż nie wymagają większych nakładów,
a ich efekt jest w zasadzie natychmiastowy (nie trzeba czekać na orzeczenia sądów i postanowienia komorników). Jeśli wierzyciele chcieliby uzyskać efekt podatkowy w postaci spisania należności w koszty uzyskania przychodów, to wybraliby te sposoby tańsze i szybsze, a nie kierowanie spraw do sądów i komorników.

6. „Wątpliwości konstytucyjne nie mają zastosowania" do przedmiotowego projektu, ponieważ dotyczy on tylko komorników, a zatem „mamy do czynienia z funkcjonariuszami publicznymi". Nie jest prawdą, że projekt dotyczy wyłącznie komorników i wymiaru sprawiedliwości, ponieważ będzie miał wpływ na kształt całego systemu egzekucji, a zatem również na gospodarkę kraju, sytuację przedsiębiorców (wierzycieli) oraz dłużników.
Ponadto każdy z trzech konstytucjonalistów opiniujących projekt wziął aspekt „funkcjonariusza publicznego" pod uwagę (o czym świadczą m.in. poniższe cytaty), a mimo tego wykazał cały katalog naruszeń Konstytucji związanych z tym projektem ustawy:
- „Komornik sądowy jest nie tylko funkcjonariuszem publicznym, ale jak stwierdził to Trybunał Konstytucyjny „(...) organem państwa powołanym do wykonywania orzeczeń sądowych w drodze przymusowej egzekucji świadczeń pieniężnych i niepieniężnych (...)" - cytat z opinii dr hab. Mariusza Jabłońskiego, prof. Uniwersytetu Wrocławskiego.
- „Należy bowiem pamiętać o „dwojakim" statusie komornika w polskim prawie - jest on bowiem także funkcjonariuszem publicznym i organem egzekucyjnym państwa, wykonującym władztwo publiczne, a nie tylko podmiotem prowadzącym działalność gospodarczą na własny rachunek." - prof. dr hab. Andrzej Szmyt. - „Status komornika w prawie polskim jest dwojaki, komornik jest równocześnie funkcjonariuszem publicznym i organem egzekucyjnym państwa, wykonującym władztwo publiczne (...)" - dr Przemysław Sobolewski.

7. Nierozliczanie przez komorników zaliczek otrzymywanych przez wierzycieli.
Przedstawiciel resortu sprawiedliwości wskazał dla przykładu, że w przypadku wpływu do kancelarii 50 000 spraw sama zaliczka dla komornika na korespondencję wynosi 7 500 000 (siedem i pół miliona) złotych. Wskazał przy tym, że są to „wydatki nieewidencjonowane" i stwierdził, że komornicy nie rozliczają się z tych wydatków. Powyższe wypowiedzi przedstawicieli ministerstwa są zdaniem Konfederacji Lewiatan bardzo niepokojące. Otóż zgodnie z art. 64 ustawy o komornikach sądowych
i egzekucji „Nadzór zwierzchni nad działalnością komorników i działalnością samorządu komorniczego sprawuje Minister Sprawiedliwości." Tymczasem z wypowiedzi przedstawiciela ministerstwa wynika, że takiego nadzoru faktycznie nie wykonuje. Ministerstwo Sprawiedliwości posiada wiedzę na temat nierozliczania przez komorników - wbrew obowiązkom ustawowym - zaliczek otrzymywanych od wierzycieli, a odpowiedzią na te nieprawidłowości jest wyłącznie przedmiotowy projekt ustawy. Nie jest przy tym absolutnie jasne, w jaki sposób ta nowelizacja przepisów miałaby wpłynąć na zapewnienie prawidłowości tego rozliczenia. W projekcie nie ma bowiem absolutnie mowy o poprawie nadzoru nad komornikami, a zatem proponowane zmiany są nieadekwatne do ich uzasadnienia.

8. Brak danych o liczbie ponownych egzekucji (po wcześniejszej lub wcześniejszych nieskutecznych egzekucjach) i ich wpływu na dane statystyczne ministerstwa. W jednej z wypowiedzi skierowanej do przedstawiciela Konfederacji Lewiatan w trakcie posiedzenia podkomisji przedstawiciel Ministerstwa Sprawiedliwości prosił, aby podać konkretną liczbę wniosków
o ponowną egzekucję, które kierują wierzyciele do komorników.
Powyższa wypowiedź oznacza zatem, że dane statystyczne użyte do uzasadnienia projektu zmian
w ustawie są powierzchowne, a Ministerstwo Sprawiedliwości nie dokonało wystarczających analiz, które mogłyby je pogłębić. Tymczasem zdaniem ekspertów Konfederacji Lewiatan takich spraw o ponowną egzekucję w przypadku wierzycieli masowych może być nawet 50%-70%. Zatem ich liczba zdecydowanie zaburza prezentowane dane statystyczne w zakresie skuteczności prowadzonych egzekucji.

9. Zwiększanie liczby spraw z wyboru i koncentracja spraw w części kancelarii obniża skuteczność egzekucji.
W ocenie Konfederacji Lewiatan argument ten jest całkowicie chybiony. Otóż należy wskazać,
że ta zwiększająca się koncentracja spraw w części kancelarii komorniczych wcale nie idzie w parze
z pogarszającą się skutecznością egzekucji. Dane ministerstwa wyraźnie wskazują, że od 2011 roku skuteczność ta systematycznie rośnie (od 20,49% w 2011 roku do 23,7% w I półroczu 2014 roku ogółem dla wszystkich spraw). Co więcej, zastanawiający jest fakt, że skuteczność egzekucji w sprawach, w których wierzycielem jest Skarb Państwa (oznaczone jako KMS) nie tylko nie maleje wraz ze wzrostem liczby spraw w kancelarii, ale jest nawet nieco powyżej średniej w dużych kancelariach. Tymczasem zdaniem naszych ekspertów są to jedyne sprawy, które można w chwili obecnej porównywać
u wszystkich komorników, gdyż ich charakterystyka, z wyjątkiem cech związanych z ich terytorialnością, jest bardzo zbliżona. Zdaniem ekspertów Konfederacji Lewiatan ten wzrost skuteczności wskazuje, że działają zasady rynkowe, które powodują, że wraz z rosnącą konkurencją wśród komorników rośnie ich skuteczność. Natomiast wyniki osiągane przez duże kancelarie na sprawach KMS poddają pod wątpliwość tezy autorów projektu zmian w ustawie o niskiej skuteczności dużych kancelarii. Statystycznie niższa (jakoby) skuteczność egzekucji prowadzonych przez większe kancelarie wynika z faktu kierowania do tych kancelarii m.in. spraw do ponownej egzekucji. Niektóre duże kancelarie mogą mieć niską skuteczność choć obsługują wierzytelności pierwotne, bo np. są to wierzytelności złej jakości (np. pakiet spraw bez kontaktu, gdzie większość to fraudy). Ponowna egzekucja to nie jedyny warunek, który determinuje niską skuteczność.

Henryka Bochniarz
Prezydent Konfederacji Lewiatan

Do wiadomości:
Pan Janusz Piechociński, Wiceprezes Rady Ministrów, Minister Gospodarki
Pan R Pan Robert Kropiwnicki, Przewodniczący Podkomisji nadzwyczajnej do rozpatrzenia poselskiego projektu ustawy o zmianie ustawy o komornikach sądowych i egzekucji (druk 2516)
Pan R Pan Rafał Grupiński, Przewodniczący Klubu Parlamentarnego Platforma Obywatelska