Projekt ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych - uwagi
2016-03-04
Rada OZE przy Konfederacji Lewiatan stanowi forum zrzeszające przedsiębiorców działających w sektorze energetyki odnawialnej. Rada działa od 2013 roku skupiając szerokie grono firm i podmiotów, w tym polskich i zagranicznych wytwórców energii ze źródeł odnawialnych (wiatru, wody, biogazu, biomasy, fotowoltaiki), producentów urządzeń OZE, instytucje finansowe (banki i Związek Banków Polskich), spółki budowlane oraz kancelarie i firmy doradcze. Wielu z naszych członków działa aktywnie w szeroko rozumianej branży energetyki wiatrowej. Są wśród nas m.in. dostawcy wyposażenia (np. turbin wiatrowych), firmy budowlane, montażowe i serwisowe oraz inwestorzy (właściciele) farm wiatrowych, a także banki.
Projekt ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych („Projekt"), wniesiony w ostatnim czasie przez grupę posłów, bardzo mocno wpłynie na prowadzoną przez członków Rady działalność w zakresie OZE[1]. Nawiązując do stanowiska przedstawiciela wnioskodawców pana Posła Bogdana Rzońcy o otwartości autorów projektu na uwagi branży OZE do treści Projektu poniżej przedstawiamy nasze stanowisko.
1. Uwagi ogólne
Jako przedstawiciele branży OZE, nie widzimy potrzeby wprowadzenia specjalnej regulacji ustawowej dla jednego, wybranego rodzaju źródła energii jakim jest energetyka wiatrowa. Naszym zdaniem obecny stan prawny w odpowiednim stopniu zabezpiecza interesy lokalnej społeczności. Liczne akty prawne określają bowiem warunki jakie powinny być spełnione, aby możliwe było wybudowanie elektrowni wiatrowej w danym miejscu. Jednak biorąc pod uwagę zdanie posłów, w których opinii takie odrębne regulacje są potrzebne, chcielibyśmy zgłosić uwagi co do proponowanych regulacji.
Korzystając z wiedzy i doświadczeń naszych członków, pragniemy wskazać na najistotniejsze, w naszej ocenie, elementy Projektu, które winny zostać skorygowane, bądź doprecyzowane. Mamy nadzieję, że nasze rzeczowe propozycje spotkają się z Państwa uznaniem, co znajdzie odbicie w korekcie regulacji zaproponowanych w Projekcie.
2. Uwagi szczegółowe
2.1. Lokalizacja elektrowni wiatrowych
Zgodnie z Projektem podstawowym dokumentem zezwalającym na budowę elektrowni wiatrowej ma być miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Taka propozycja powinna zostać poddana poważnej dyskusji, tak by jak najlepiej służyć celowi jaki przyświeca Projektowi, tj. umożliwienia lokalnej społeczności jak najszerszego udziału w decydowaniu o tym, czy w danej gminie ma powstać elektrownia wiatrowa czy też nie.
W tym celu należy umożliwić mieszkańcom gmin w pełnym zakresie decydowanie o sposobie zagospodarowania przestrzennego. Sytuacja, w której lokalna społeczność byłaby bezwzględnie związana z regulacjami ustawowymi dotyczącymi minimalnej odległości elektrowni wiatrowej, całkowicie pomija lokalne uwarunkowania w poszczególnych gminach i ogranicza jej udział w planowaniu przestrzennym terenów otaczających ich najbliższą okolicę. Samorząd lokalny powinien mieć prawo wyboru kierunków rozwoju gminny, w tym kwestii związanych z energetyką wiatrową.
Nie ulega dyskusji fakt, że wprowadzenie sztywnej regulacji zakazującej lokowania elektrowni wiatrowych bliżej niż w odległości wskazanej w art. 4 Projektu stanowi, de facto, zakaz rozwoju budowy nowoczesnych elektrowni wiatrowych w Polsce. Znalezienie bowiem terenu spełniającego wspomniane wymogi dla nowoczesnych i najbardziej efektywnych elektrowni wiatrowych jest faktycznie niemożliwe.
Naszym zdaniem obecne formy prawne zabezpieczają interesy lokalnej społeczności w wystarczającym zakresie. Jednak jeśli uważają Państwo, że wprowadzenie regulacji wskazujących sugerowane (indykatywne) minimalne odległości jest niezbędne to zwracamy się z prośbą o to aby te odległości były ustalone w sposób racjonalny, z należytym wyważeniem interesów mieszkańców, społeczności lokalnej i potencjalnych inwestorów. Nie należy w sposób bezwzględny odmawiać społeczności lokalnej prawa do podjęcia, w demokratycznej i przejrzystej procedurze decyzji o zgodzie na posadowienie elektrowni wiatrowej.
Warto również wskazać, że zgodnie z reprezentatywnym badaniem CBOS[2] przeprowadzonym w dniach 21-28 stycznia 2016, ponad połowa Polaków opowiada się w sposób zdecydowany za rozwojem odnawialnych źródeł energii. Zdaniem badanych pozwoli to na podwyższenie standardów środowiskowych i zwiększy wpływ obywateli i społeczności lokalnych na decyzje dotyczące energetyki.
2.2. Obowiązek uzyskiwania „decyzji zezwalającej na eksploatację elektrowni wiatrowej"
Uważamy, że nakładanie na jeden wybrany rodzaj wytwórców energii dodatkowych, a do tego bardzo kosztownych obowiązków, nie jest w żaden sposób uzasadnione specyfiką działalności elektrowni wiatrowych. Obowiązek uzyskania „decyzji zezwalającej na eksploatację elektrowni wiatrowej", o którym mowa w art 9-15 Projektu, zasadniczo jest znanym instrumentem prawnym jak np. w przypadku kotłów ciśnieniowych, ale w przypadku rozwiązań przedstawionych w Projekcie ma charakter dyskryminacyjny i nie powinien być wprowadzony do polskiego systemu prawnego.
2.3. Zmiana definicji „budowli"
Zmiana definicji „budowli" proponowana w art. 21 pkt. 2, oznacza w praktyce uwzględnienie całej elektrowni wiatrowej jako budowli. Wprowadzenie proponowanej zmiany definicji zgodnie z zapisami Projektu, skutkować może nałożeniem na elektrownie wiatrowe znacznie większego niż obecnie podatku od nieruchomości. Szacujemy, że w przypadku wprowadzenia wspomnianej zmiany płacony przez elektrownie wiatrowe podatek od nieruchomości może wzrosnąć czterokrotnie.
Podobnie jak w przypadku opisanym powyżej proponowana zmiana stanowi faktyczne pogorszenie sytuacji prawnej elektrowni wiatrowych względem innych źródeł wytwarzających energię. Konsekwencją drastycznego zwiększenia obciążenia finansowego elektrowni wiatrowych może dla wielu projektów równać się z upadłością. W efekcie gminy (jako beneficjenci podatku od nieruchomości) nie tylko nie otrzymają większych wpływów podatkowych, ale zostaną ich całkowicie pozbawione.
Należy mieć też na uwadze, że problemy finansowe elektrowni wiatrowych z pewnością przełożą się na trudności ze spłatą zaciągniętych na ich budowę kredytów. W finansowaniu projektów z zakresu odnawialnych źródeł energii uczestniczy 12 banków; 60% finansowanych projektów to projekty wiatrowe. Wśród banków, które w ostatnich latach finansowały budowy farm wiatrowych był także Europejski Bank Odbudowy i Rozwoju. Pogorszenie sytuacji projektów wiatrowych przyczyni się do pogorszenia sytuacji banków, szczególnie tych, które w ostatnich latach aktywnie wspierały rozwój tej gałęzi rynku, mając na uwadze wsparcie polskich władz w realizacji celu wynikającego z osiągnięcia 15% energii ze źródeł OZE w całości energii. Według naszych informacji banki już zaczęły przeliczać ewentualne straty wynikające z pojawienia się całego szeregu nierentownych projektów. Efektem tego będzie ograniczenie akcji kredytowej przez banki, ze szkodą dla całej gospodarki.
Obecna sytuacja farm wiatrowych jest trudna z uwagi na spadającą od kilku lat wartość świadectw pochodzenia oraz niską cenę hurtową energii elektrycznej, co bezpośrednio przekłada się na rentowność projektów. Jeżeli do tego wzrośnie suma obciążeń podatkowych i opłat certyfikacyjnych płynność finansowa dużej części projektów będzie bardzo poważnie zagrożona.
2.4. Brak ochrony praw nabytych
Szereg proponowanych w Projekcie regulacji, np. art. 29 ust. 3, prowadzi do naruszenia praw nabytych wynikających z regulacji prawa miejscowego lub decyzji administracyjnych.
Wprowadzenie takich regulacji sprzeczne jest z zasadą państwa prawa i prowadzi do poważnego naruszenia zaufania obywateli do Państwa. Konsekwencją wprowadzenia takich regulacji będzie zmniejszenie się poziomu inwestycji, tak krajowych jak zagranicznych, nie tylko w zakresie energetyki wiatrowej, z uwagi na postrzeganie Polski jako miejsca nieprzyjaznego inwestorom, w którym brak jest stabilnych reguł dla prowadzenia działalności gospodarczej.
W przypadku wprowadzenia wyżej wspomnianych regulacji pojawi się również ryzyko naruszenia standardów ochrony inwestycji określonych w dwustronnych umowach międzynarodowych dotyczących popierania i ochrony inwestycji, jakie Polska zawarła z ok. 60 państwami, w tym także z państwami, z których pochodzą inwestorzy zaangażowani w sektor odnawialnej energii. Standardy te obejmują, między innymi, ochronę uzasadnionych oczekiwań inwestora oraz obowiązek zapewnienia mu stabilnych i przewidywalnych ram prawnych dla prowadzonej działalności.
3. Energetyka wiatrowa jako istotny element miksu energetycznego
Konieczność rozwoju w Polsce odnawialnych źródeł energii jest m.in. konsekwencją wiążących nasz Kraj regulacji Unii Europejskiej. Na podstawie Dyrektywy 2009/28/WE do roku 2020 udział energii odnawialnej w całości produkcji energii w Polsce wynosić ma 15%. Zgodnie z Krajowym Planem Działania, w celu wypełnienia wspomnianego obowiązku, udział energii odnawialnej w ogólnej ilości wytworzonej energii elektrycznej powinien wynieść 19,13% w roku 2020. W roku 2014 udział ten wynosi ok. 12%. Brak realizacji wspomnianego celu skutkować może koniecznością zakupu przez nasz Kraj tzw. transferów statystycznych. Koszt tego wynieść może nawet 3 mld rocznie na rzecz krajów, które mają „nadwyżkę" produkcji energii z OZE (np. z Niemiec i Szwecji).
Rozwój niskoemisyjnych źródeł energii zakłada Plan Morawieckiego, w którym wskazano rozbudowę takich źródeł jako sposób na zapewnienie Polsce taniej energii. Jako cała branża w pełni popieramy to podejście. Warto również dodać, że rozwój OZE zwiększa niezależność energetyczną Polski. Wytwarzanie energii w źródłach odnawialnych nie wymaga bowiem zakupu gazu lub ropy z zagranicy.
Rozwój technologii powoduje, że koszty wytwarzania prądu w nowych elektrowniach wiatrowych (tzw. Levelised Cost Of Electricity) już teraz należą do jednych z najniższych, z wyraźną tendencją do dalszego spadku z powodu znacznego wzrostu efektywności tych urządzeń. Ze względu na warunki panujące w Polsce rozwój energetyki odnawialnej w dużym zakresie może być oparty głównie na wietrze (farmy lądowe i morskie).
Patrząc przyszłościowo, aby zagwarantować krajowi tanią energię nie należy z góry, w sposób arbitralny zakazywać i ograniczać rozwoju nowoczesnej energetyki wiatrowej, co zdaniem Rady OZE byłoby faktyczną konsekwencją wprowadzenia Projektu w życie. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w perspektywie najbliższych lat, istniejące elektrownie wiatrowe, po spłaceniu przez nie kredytu, jako obiekty nieponoszące kosztów zakupu paliwa, stanowić będą czynnik w sposób stały ograniczający koszty zakupu energii przez obywateli i przemysł. Zgadzamy się z tezą, że system aukcyjny musi promować wyważony miks energetyczny, ale wykluczenie z niego nowoczesnej energetyki wiatrowej, której rozwój obserwujemy na całym świecie, a w szczególności u naszych zachodnich sąsiadów pozbawiłoby Polskę jednego z podstawowych filarów nowoczesnej energetyki.
Zamknięcie możliwości budowy elektrowni wiatrowych będzie miało też negatywne skutki w sferze społecznej. Elektrownie wiatrowe z uwagi na swoje rozproszenie są istotną częścią energetyki zlokalizowanej na obszarach wiejskich. W konsekwencji wiele społeczności lokalnych korzysta z takich inwestycji poprzez znaczące wpływy podatkowe, ale również dodatkowe miejsca pracy podczas przygotowania i budowy inwestycji. Korzyści płyną też do rolników, którzy dostają stały, dodatkowy dochód z dzierżawy terenu pod elektrownie wiatrowe, drogi dojazdowe czy infrastrukturę elektroenergetyczną. Brak możliwości rozwoju energetyki wiatrowej i ograniczenie jej obecnego zakresu spowoduje, że gminy, lokalni mieszkańcy zostaną pozbawieni tego dodatkowego transferu środków do gmin wiejskich zostanie zatrzymany lub znacznie ograniczony, ze znaczną szkodą dla ich mieszkańców. Szacuje się, że rocznie wspomniane transfery wynoszą ok. 1 mld złotych, których beneficjentem jest ok. 330 gmin i ok. 70.000 gospodarstw rolnych (tj. ok 250.000 osób).
Za błędne uważamy też kalkulacje, zgodnie z którymi ograniczenia produkcji energii z OZE zapewnią zwiększony zbyt na krajowy węgiel. Energia z OZE, w tym przede wszystkim z wiatru, zawsze bowiem stanowić będzie w warunkach polskich jedynie uzupełnienie miksu energetycznego, które jednak w perspektywie najbliższych lat będzie korzystnie wpływać na koszty energii dla odbiorcy końcowego pomimo coraz droższej energii elektrycznej ze źródeł wysokoemisyjnych.
Wobec powyższego uważamy, że przyjęcie Projektu bez uwzględnienia wskazanych powyżej korekt będzie niekorzystne dla rozwoju wielu gmin wiejskich, społeczeństwa, energetyki i gospodarki polskiej.
Zwracamy także uwagę na to, że wśród małych inwestorów, posiadających często jedną lub maksymalnie kilka turbin przeważają podmioty polskie, a udział spółek skarbu państwa w sektorze sięga ok. 20 procent. Odporność szczególnie małych inwestorów na tak drastyczne nowe obciążenia jest niebezpiecznie niska. Już dzisiaj, zarówno w Polsce jak i za granicą odzywają się liczne głosy wyrażające głęboki niepokój w stosunku do wprowadzenia Projektu. Zarówno więc polski sektor MŚP jak i inwestorzy zagraniczni mogą poddawać w wątpliwość zaufanie do państwa, które diametralnie zmienia reguły wobec działających podmiotów.
Wyrażane przez nas zastrzeżenia, co do Projektu potwierdzone zostały w treści opinii Biura Analiz Sejmowych z 23 lutego 2016 roku, w którym stwierdzono m.in. częściową niezgodność Projektu z prawem EU oraz konieczność dalszych analiz Projektu, co do zgodności z regulacjami unijnymi.
Rada OZE przy Konfederacji Lewiatan deklaruje gotowość współpracy w poszukiwaniu najlepszych rozwiązań na przyszłość, pozwalających na osiągnięcie celów Projektu, bez pogrążania branży OZE i sektora finansowego w kryzysie.
[1] http://orka.sejm.gov.pl/Druki8ka.nsf/Projekty/8-020-119-2016/$file/8-020-119-2016.pdf
[2] http://cire.pl/item,125294,1,0,0,0,0,0,cbos-50-proc-polakow-zdecydowanie-opowiada-sie-za-rozwijaniem-oze.html
